Gerelateerde content
- Wet en parlementaire geschiedenis
- Internationale regelgeving
- Lagere regelgeving
- Besluiten
- Jurisprudentie
- Commentaar NLFiscaal
- Literatuur
- Recent
Samenvatting
Deze zaak gaat over Spaanse ondernemingen die kernenergie produceren. Zij hebben beroep ingesteld tegen een wetsbesluit waarbij goedkeuring is verleend voor de modellen die nodig zijn voor de afdracht op aangifte en betaling van belastingen op kernafval. Zij stellen in wezen dat deze vorm van belastingheffing feitelijk neerkomt op een vorm van bijzondere belastingheffing bij producenten van kernenergie, hetgeen tot verstoring van de Spaanse elektriciteitsmarkt leidt, en dat dit zowel naar het nationale constitutionele recht als naar Unierecht als onrechtmatig moet worden aangemerkt.
De Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) twijfelt over verenigbaarheid van de nationale wetgeving met het Unierecht en heeft prejudiciële vragen gesteld aan het HvJ.
Het HvJ overweegt dat het in artikel 3, lid 1, Richtlijn 2009/72 neergelegde non-discriminatiebeginsel niet van toepassing is op een nationale regeling waarbij belastingen worden ingesteld op de productie en de opslag van splijtstoffen en kernafval, zoals de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde belastingen op kernenergie. Het beginsel van non-discriminatie als bedoeld in artikel 3, lid 1, Richtlijn 2009/72 verzet zich dan ook niet tegen een nationale regeling waarbij belastingen op de productie en de opslag van splijtstoffen en kernafval worden ingesteld waaraan enkel ondernemingen die elektriciteit uit kernenergie produceren zijn onderworpen en waarvan het hoofddoel niet bestaat in de bescherming van het milieu, maar in het verhogen van de inkomsten van het financieringssysteem voor elektriciteit.
Artikel 3, lid 2, Richtlijn 2009/72 verzet zich voorts niet tegen een nationale regeling zoals aan de orde in de hoofdgedingen, wanneer de milieudoelstelling en de kenmerken van de milieubelastingen waarin zij voorziet niet worden geconcretiseerd in het dwingende gedeelte van deze regeling.
Deze zaak heeft betrekking op de Spaanse belastingen op de productie en opslag van nucleair materiaal. De belanghebbenden in deze zaak zijn Spaanse ondernemingen die kernenergie produceren. De verwijzende rechter, het Spaanse Hooggerechtshof, meende dat de heffingen in kwestie potentieel verstorend werken op de vrije elektriciteitsmarkt en heeft een aantal gedetailleerde prejudiciële vragen gesteld over de verenigbaarheid van deze heffingen met onder andere Richtlijn 2009/72, die deel uitmaakt van het zogenoemde derde energiepakket, en Richtlijn 2005/89 inzake de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening. In Nederland zijn deze richtlijnen geïmplementeerd in de Elektriciteitswet 1998. Het gaat hier om algemene regels op het gebied van de Europese interne elektriciteitsmarkt en niet om fiscale EU-regelgeving. Dit is meteen het punt waar de schoen wringt.
BRON
Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
7 november 2019 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Beginsel dat de vervuiler betaalt – Gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit – Richtlijn 2009/72/EG – Artikel 3, leden 1 en 2 – Beginsel van non-discriminatie – Financiering van het tarieftekort – Belastingen waaraan enkel ondernemingen die elektriciteit produceren uit kernenergie zijn onderworpen”
In de gevoegde zaken C‑80/18 tot en met C‑83/18,
betreffende vier verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) bij beslissingen van 27 juni, 10 en 18 juli 2017, ingekomen bij het Hof op 6 februari 2018 en 7 februari 2018, in de procedures
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑80/18),
Endesa Generación SA (C‑82/18)
tegen
Administración General del Estado,
Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑80/18 en C‑82/18),
en
Endesa Generación SA (C‑81/18),
Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑83/18)
tegen
Administración General del Estado (C‑81/18 en C‑83/18),
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: E. Regan, kamerpresident, I. Jarukaitis, E. Juhász, M. Ilešič en C. Lycourgos (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: G. Hogan,
griffier: L. Carrasco Marco, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 28 februari 2019,
gelet op de opmerkingen van:
- Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), vertegenwoordigd door J. C. García Muñoz en J. M. Mohedano Fuertes, abogados, bijgestaan door M. C. Villaescusa Sanz, procuradora,
- Endesa Generación SA, vertegenwoordigd door J. L. Buendía Sierra, F. J. López Villalta y Peinado, E. Gardeta González, J. M. Cobos Gómez en A. Lamadrid de Pablo, abogados,
- Iberdrola Generación Nuclear SAU, vertegenwoordigd door J. Ruiz Calzado, J. Domínguez Pérez en L. Cazorla Prieto, abogados, bijgestaan door J. L. Martín Jaureguibeitia, procurador,
- de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. Rubio González en V. Ester Casas als gemachtigden,
- de Europese Commissie, vertegenwoordigd door O. Beynet, S. Pardo Quintillán en C. Hermes als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 mei 2019,
het navolgende
1 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 191, lid 2, VWEU, artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van richtlijn 2003/54/EG (PB 2009, L 211, blz. 55), de artikelen 3 en 5 van richtlijn 2005/89/EG van het Europees parlement en de Raad van 18 januari 2006 inzake maatregelen om de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening en de infrastructuurinvesteringen te waarborgen (PB 2006, L 33, blz. 22), en de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen, het ene tussen de Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) en Endesa Generación SA, enerzijds, en Iberdrola Generación Nuclear SAU en de Administración General del Estado (centraal bestuur, Spanje), anderzijds, en het andere tussen Endesa Generación en Iberdrola Generación Nuclear, enerzijds, en voormeld bestuur, anderzijds, over de wettigheid van de belastingen op de productie van verbruikte splijtstoffen en radioactief afval bij de opwekking van kernenergie, en op de opslag van dergelijke splijt- en afvalstoffen in centrale installaties (hierna: „belastingen op kernenergie”).
Richtlijn 2005/89
3 Artikel 3, leden 1 en 4, van richtlijn 2005/89 bepaalde:
„1. De lidstaten zorgen voor een hoge mate van zekerheid van de elektriciteitsvoorziening door de nodige maatregelen ter bevordering van een stabiel investeringsklimaat te nemen en door de rol en de verantwoordelijkheden van de bevoegde instanties, waaronder in voorkomend geval de regelgevende instanties, en alle relevante marktdeelnemers vast te stellen en daarover informatie bekend te maken. [...]
[...]
4. De lidstaten zorgen ervoor dat de overeenkomstig deze richtlijn vastgestelde maatregelen niet discriminerend zijn en geen onredelijke belasting voor de marktdeelnemers, met inbegrip van nieuwkomers op de markt en bedrijven met een klein marktaandeel, vormen. [...]”
4 Artikel 5, lid 1, van die richtlijn bepaalde:
„De lidstaten treffen passende maatregelen om een evenwicht tussen de elektriciteitsvraag en de beschikbare productiecapaciteit te handhaven.
[...]”
5 Richtlijn 2005/89 is ingetrokken bij verordening (EU) 2019/941 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 (PB 2019, L 158, blz. 1).
Richtlijn 2009/72
6 Artikel 1 van richtlijn 2009/72 bepaalt:
„Bij deze richtlijn worden, met het oog op het verbeteren en integreren van concurrerende elektriciteitsmarkten in de Gemeenschap, gemeenschappelijke regels vastgesteld voor de productie, de transmissie, de distributie en de levering van elektriciteit, alsook regels voor de bescherming van de consumenten. De richtlijn stelt de regels vast met betrekking tot de organisatie en de werking van de elektriciteitssector, de open toegang tot de markt, de criteria en procedures voor aanbestedingen en voor de verlening van vergunningen en het beheer van systemen. Ook worden verplichtingen op het gebied van de universele dienstverlening en de rechten voor elektriciteitsconsumenten vastgesteld, en worden de verplichtingen op het gebied van mededinging verduidelijkt.”
7 Artikel 3 van deze richtlijn, met als opschrift „Openbaredienstverplichtingen en bescherming van de afnemer”, bepaalt in leden 1 en 2:
„1. De lidstaten waarborgen op basis van hun institutionele organisatie en met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel dat elektriciteitsbedrijven, onverminderd lid 2, volgens de beginselen van deze richtlijn worden geëxploiteerd met het oog op de totstandbrenging van een door concurrerentie gekenmerkte, zekere en in milieuopzicht duurzame elektriciteitsmarkt; wat hun rechten en plichten betreft, mogen zij deze bedrijven niet verschillend behandelen.
2. Met volledige inachtneming van de toepasselijke bepalingen van het Verdrag, met name artikel 86, mogen de lidstaten in het algemeen economisch belang aan elektriciteitsbedrijven openbaredienstverplichtingen opleggen, die betrekking kunnen hebben op de zekerheid, waaronder de leverings- en voorzieningszekerheid, de regelmaat, de kwaliteit en de prijs van de leveringen zijn begrepen, alsmede op de bescherming van het milieu, met inbegrip van energie-efficiëntie, energie uit hernieuwbare bronnen en bescherming van het klimaat. Deze verplichtingen zijn duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar en waarborgen de gelijke toegang voor communautaire elektriciteitsbedrijven tot nationale consumenten [...].”
8 In de preambule van Ley 15/2012 de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (wet 15/2012 betreffende belastingmaatregelen ter bevordering van duurzame energie) van 27 december 2012 (BOE nr. 312 van 28 december 2012, blz. 88081; hierna: „energiebelastingwet”) is het volgende uiteengezet:
„Deze wet heeft tot doel ons belastingstelsel aan te passen aan een efficiënter en milieuvriendelijker gebruik en duurzame ontwikkeling [...].
[...]
De grondslag van deze wet wordt voornamelijk gevormd door artikel 45 van de grondwet [...].
Een van de hoofddoelstellingen van deze fiscale hervorming is dus het internaliseren van de uit de productie van elektriciteit voortvloeiende milieukosten [...].
Op deze wijze moet [deze] wet aanzetten tot het verbeteren van onze energie-efficiëntieniveaus en tegelijkertijd zorgen voor een beter beheer van natuurlijke hulpbronnen en voor ondersteuning van het nieuwe model voor duurzame ontwikkeling, zowel vanuit economisch en sociaal oogpunt als vanuit milieuoogpunt.
[...]
Daartoe worden door deze wet drie nieuwe belastingen ingevoerd: [...] de belasting op de productie van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen die ontstaan bij de opwekking van kernenergie, en de belasting op de opslag van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen in centrale installaties [...]
[...]
De productie van elektriciteit uit kernenergie impliceert dat de samenleving, vanwege de specifieke kenmerken van deze vorm van energie, een aantal lasten en verplichtingen aanvaardt waarvan de economische gevolgen moeilijk zijn in te schatten. De samenleving moet een breed scala aan verantwoordelijkheden op zich nemen die voortvloeien uit specifieke aspecten van deze productie, zoals het beheer van de geproduceerde radioactieve afvalstoffen en het eventuele gebruik van stoffen voor niet-vreedzame doeleinden.
[...] Bij de vaststelling van de totale kosten van ontmanteling van kerncentrales en de definitieve opslag van radioactief afval blijft er uiteindelijk binnen de samenleving een hoge mate van onzekerheid bestaan na de buitengebruikstelling van kerncentrales, in het bijzonder ten aanzien van de definitieve opslag van verbruikte splijtstoffen en hoogradioactief afval. [...]
Derhalve is het, gelet op de lange levensduur van bepaalde radioactieve afvalstoffen, die zich over meerdere generaties uitstrekt, van het grootste belang om na de definitieve opslag van deze stoffen de noodzakelijke maatregelen te nemen om te voorkomen dat deze door externe agentia in het milieu terechtkomen of dat andere ongewenste effecten optreden, waarvoor structureel institutioneel toezicht door de overheid vereist is. [...]
Een ander kenmerk dat de kernenergiesector onderscheidt, is het gebruik en de productie van stoffen die streng moeten worden gecontroleerd om te voorkomen dat zij voor niet-vreedzame doeleinden of andere kwaadwillige handelingen worden gebruikt, hetgeen Spanje ertoe dwingt [...] de daaruit voortvloeiende verantwoordelijkheden op zich te nemen en dus middelen ter beschikking te stellen om daarmee om te gaan.
De Staat dient dus de noodzakelijke middelen ter beschikking te stellen om de bestaande nucleaire noodplannen operationeel te houden. [...]
Gelet op het voorgaande is het wenselijk een heffing vast te stellen op de productie van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen in kerninstallaties en op de opslag daarvan in centrale installaties teneinde de samenleving te compenseren voor de kosten die zij als gevolg van deze productie moet dragen.”
9 Artikel 12 van de energiebelastingwet, met als opschrift „Aard”, bepaalt:
„De belasting op de productie van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen die ontstaan bij de opwekking van kernenergie, en de belasting op de opslag van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen in centrale installaties zijn directe belastingen die zakelijk van aard zijn en die worden geheven over activiteiten die, net als de respectieve belastbare feiten, in de artikelen 15 en 19 van deze wet worden omschreven.”
10 Artikel 15 van deze wet luidt:
„De productie van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen die ontstaan bij de productie van elektriciteit uit kernenergie, vormt het belastbare feit.”
11 Artikel 16 van deze wet bepaalt:
„1. Belastingplichtigen zijn natuurlijke en rechtspersonen en de in artikel 35, lid 4, van Ley 58/2003, 17 de diciembre, General Tributaria (wet 58/2003 van 17 december 2003 houdende het algemeen belastingwetboek) bedoelde entiteiten, die de in artikel 15 bedoelde activiteit uitoefenen.
2. De eigenaren van de nucleaire installaties die het belastbaar feit teweegbrengen, zijn hoofdelijk aansprakelijk voor de belastingschuld indien zij niet de exploitanten van die installaties zijn.”
12 Artikel 17 van de energiebelastingwet bepaalt:
„1. De belastinggrondslag voor de belasting op de productie van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen die ontstaan bij de opwekking van kernenergie is:
a) het aantal kilo zwaar metaal in de splijtstoffen die in het belastingtijdvak zijn geproduceerd, waarbij zwaar metaal wordt gedefinieerd als het gebruikte uranium en plutonium, en de verbruikte splijtstoffen als in de reactor bestraalde splijtstoffen die tijdens het belastingtijdvak definitief uit de reactor zijn verwijderd;
b) het aantal kubieke meter middel-, laag- en zeer laagradioactief afval dat is geproduceerd en tijdens het belastingtijdvak is behandeld om tijdelijk te worden opgeslagen op de plaats van de installatie.
2. De in dit artikel gedefinieerde belastinggrondslag wordt vastgesteld voor elke installatie waar de activiteiten worden verricht die het belastbare feit van deze belasting vormen.”
13 Artikel 18 van deze wet luidt:
„Het bedrag van de belasting wordt berekend door de volgende tarieven toe te passen op de belastinggrondslag:
a) voor de productie van verbruikte splijtstoffen afkomstig uit de productie van kernenergie als bedoeld in artikel 17, lid 1, onder a), bedraagt het tarief 2 190 EUR per kg zware metalen;
b) voor de in artikel 17, lid 1, onder b), bedoelde productie van radioactieve afvalstoffen bedraagt het tarief:
1. voor het laag- of middelradioactief afval 6 000 EUR per kubieke meter;
2. voor het zeer laagradioactief afval 1 000 EUR per kubieke meter.”
14 Artikel 19 van deze wet bepaalt:
„Het belastbare feit wordt gevormd door de activiteit van de opslag van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen in een centrale installatie.
Voor de toepassing van deze belasting wordt onder opslag van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen verstaan iedere activiteit bestaande in het tijdelijk of blijvend, op welke wijze ook, immobiliseren van die stoffen, en wordt onder centrale installatie verstaan een faciliteit die dergelijke stoffen uit verschillende installaties of bronnen kan opslaan.”
15 Artikel 21 van de energiebelastingwet definieert belastingplichtigen als „natuurlijke of rechtspersonen en entiteiten als bedoeld in artikel 35, lid 4, van [wet 58/2003], die eigenaar zijn van de installaties waarin de in artikel 19 bedoelde activiteiten worden uitgevoerd”.
16 In artikel 22 van deze wet staat te lezen:
„1. De belastinggrondslag van de belasting op de opslag van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen in de centrale installaties is:
a) het verschil tussen het gewicht van de zware metalen in de opgeslagen verbruikte splijtstoffen bij het einde en bij het begin van het belastingtijdvak, uitgedrukt in kilogram;
b) het verschil tussen het opgeslagen volume hoog radioactief afval, met uitzondering van verbruikte splijtstof, of langlevend middelradioactief afval, bij het einde en bij het begin van het belastingtijdvak, uitgedrukt in kubieke meter;
c) het volume middelradioactief afval dat niet onder b) valt en laag- of zeer laagradioactief afval dat tijdens het belastingtijdvak in de installatie wordt bewaard met het oog op de opslag ervan, uitgedrukt in kubieke meter.
2. De in dit artikel gedefinieerde belastinggrondslag wordt vastgesteld voor elke installatie waar de activiteiten worden verricht die het belastbare feit van deze belasting vormen.”
17 Artikel 24 van deze wet bepaalt:
„1. Het bedrag van de belasting vloeit voort uit de toepassing van de volgende tarieven op de belastinggrondslag, of op de netto maatstaf van heffing als bedoeld in artikel 23:
a) voor de in artikel 22, lid 1, onder a), bedoelde opslag van verbruikte splijtstoffen bedraagt het tarief 70 EUR per kg zware metalen;
b) voor de in artikel 22, lid 1, onder b), bedoelde opslag van radioactieve afvalstoffen bedraagt het tarief 30 000 EUR per kubieke meter radioactieve afvalstoffen;
c) voor de in artikel 22, lid 1, onder c) bedoelde opslag van radioactieve afvalstoffen bedraagt het tarief:
1. voor het laag- of middelradioactief afval 10 000 EUR per kubieke meter;
2. voor het zeer laagradioactief afval 2 000 EUR per kubieke meter.”
18 Artikel 26 van de energiebelastingwet luidt:
„1. Belastingplichtigen moeten zelf berekenen hoeveel belasting verschuldigd is en het bedrag betalen binnen 20 kalenderdagen na de opeisbaarheid van de belasting, overeenkomstig de door de minister van Financiën en Openbaar Bestuur vastgestelde regels en modellen.
2. In de eerste 20 dagen van de maanden april, juli en oktober moeten de belastingplichtigen die het in de artikelen 15 en 19 bedoelde belastbare feit verrichten, een deelbetaling uitvoeren die overeenkomt met het voor het lopende belastingtijdvak te betalen bedrag, overeenkomstig de door de minister van Financiën en Openbaar Bestuur vastgestelde normen en modellen.
Het bedrag van de deelbetalingen wordt berekend op basis van de criteria voor de vaststelling van de belastinggrondslag voor het kalenderkwartaal dat voorafgaat aan de aanvangsdatum van de termijn voor elk van de deelbetalingen en met toepassing van het in de artikelen 18 en 24 van de wet bedoelde belastingtarief, naargelang het geval.”
19 De tweede aanvullende bepaling van de energiebelastingwet betreft de kosten van het elektriciteitssysteem en bepaalt:
„In de jaarlijkse begrotingswetten zal een bedrag gelijk aan de som van de volgende bedragen worden bestemd voor de financiering van de kosten van het elektriciteitssysteem zoals bedoeld in artikel 16 van de Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (wet 54/1997 van 27 november 1997 betreffende de elektriciteitssector):
a) de raming van het voor de staat bestemde aandeel van de jaarlijkse inning van de belastingen en heffingen waarin deze wet voorziet;
b) de geraamde inkomsten van de veiling van broeikasgasemissierechten, met een maximum van 500 miljoen EUR.”
20 Ley 16/2013 por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras (wet 16/2013 van 29 oktober 2013 houdende bepaalde maatregelen inzake milieubelastingen en andere fiscale en financiële maatregelen) (BOE nr. 260 van 30 oktober 2013, blz. 87528) bevat een aantal maatregelen op het gebied van milieubelastingen die de energiebelastingwet gedeeltelijk wijzigen, doordat thans is voorzien in drie belastingen in plaats van de twee voorgaande belastingen, te weten een belasting op de productie van splijtstof, een belasting op de productie van radioactief afval afkomstig van de productie van kernenergie, en een opslagbelasting.
21 Verzoeksters in de hoofdgedingen zijn ondernemingen die kernenergie produceren. Zij hebben voor de Audiencia Nacional (nationaal hof, Spanje) beroep ingesteld tot nietigverklaring van de Orden HAP/538/2013, de 5 de abril, por la que se aprueban los modelos 584 „Impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica. Autoliquidación y pagos fraccionados” y 585 „Impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas. Autoliquidación y pagos fraccionados”, y se establece la forma y procedimiento para su presentación (besluit HAP/538/2013 van 5 april 2013 tot goedkeuring van de modellen 584 „Belastingen op de productie van verbruikte splijtstoffen en radioactief afval afkomstig van de productie van kernenergie. Afdracht en deelbetalingen”, en 585 „Belasting op de opslag van verbruikte splijtstoffen en radioactief afval in centrale installaties. Afdracht en deelbetalingen”), houdende goedkeuring van de formulieren betreffende de belastingen op kernenergie.
22 Nadat hun beroep was verworpen, hebben deze ondernemingen bij de verwijzende rechter cassatieberoep ingesteld.
23 Deze rechter zet uiteen dat het besluit waarvan om nietigverklaring wordt verzocht, is vastgesteld op grond van de energiebelastingwet, die voorziet in deze belastingen op kernenergie. Hij wijst erop dat hij, om zich over de rechtmatigheid van dat besluit uit te spreken, moet bepalen of de verplichtingen waarin deze wet voorziet, al dan niet in strijd zijn met het Unierecht, meer in het bijzonder met de regels en beginselen die gelden voor de elektriciteitsmarkt. Hij is van mening dat de belastingen op kernenergie energiebelastingen zijn, hoewel zij niet op de productie van de elektriciteit zelf drukken, maar op de splijtstoffen die voor de productie ervan worden gebruikt en op het afval dat daarbij ontstaat. Aangezien de uit deze belastingen voortvloeiende heffingen betrekking hebben op de productie en de opslag van die splijtstoffen en van het afgeleide kernafval, is hij van mening dat zij betrekking hebben op de productie van de elektriciteit zelf en dus gevolgen hebben voor de ondernemingen die elektriciteit produceren.
24 Volgens de verwijzende rechter hebben deze belastingen tot doel de omvang van de inkomsten van het financieringssysteem voor elektriciteit te verhogen, zodat de producenten van kernenergie in vergelijking met de andere elektriciteitsproducenten een grotere bijdrage leveren aan de financiering van het „tarieftekort”, dat overeenkomt met het verschil tussen de inkomsten die de Spaanse elektriciteitsbedrijven van verbruikers ontvangen, en de volgens de nationale regelgeving erkende kosten voor de levering van elektriciteit.
25 Volgens die rechter wordt de vrije mededinging op de elektriciteitsmarkt verstoord wanneer bepaalde ondernemingen zonder objectieve rechtvaardiging op grond van hun productiewijze worden belast, ook al wordt de heffing niet rechtstreeks geheven op de elektriciteitsproductie zelf of op de geproduceerde elektriciteit, maar op de splijtstoffen en het afval en de opslag van de hiertoe gebruikte middelen. Bovendien kan een dergelijk verschil in behandeling in strijd zijn met het Unierecht, indien wordt vastgesteld dat de betrokken belastingen niet zijn ingevoerd met het oog op de bescherming van het milieu maar om redenen die uitsluitend verband houden met het tarieftekort.
26 In die omstandigheden heeft de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen, die identiek zijn in de vier gevoegde zaken C‑80/18 tot en met C‑83/18:
„1) Staat het in artikel 191, lid 2, [VWEU] neergelegde beginsel dat ,de vervuiler betaalt’, gelezen in samenhang met de artikelen 20 en 21 van [het Handvest], waarin de grondbeginselen van gelijkheid en non-discriminatie zijn vastgelegd, betrokken op de regeling die is vervat in artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/72, voor zover daarmee onder meer wordt beoogd een concurrerende en niet-discriminerende markt voor elektriciteit tot stand te brengen, die slechts mag worden verstoord om redenen van algemeen economisch belang, waaronder de bescherming van het milieu, in de weg aan de invoering van belastingen die uitsluitend worden geheven bij ondernemingen die elektriciteit opwekken uit kernenergie, wanneer het voornaamste doel van deze belastingen niet milieugerelateerd is, maar gericht is op het verhogen van de omvang van de inkomsten van het financieringssysteem voor elektriciteit op een wijze die tot gevolg heeft dat deze ondernemingen, in vergelijking met andere ondernemingen die dezelfde activiteit verrichten, een grotere bijdrage moeten leveren aan de financiering van het tarieftekort?
2) Staat het Unierecht toe dat in een concurrerende, niet-discriminerende elektriciteitsmarkt milieubelastingen worden opgelegd op grond van de milieulast die inherent is aan nucleaire activiteiten, zonder dat dit op enigerlei wijze wordt geconcretiseerd in de wettelijke regeling (de rechtvaardiging wordt gegeven in de preambule van de wet), met als gevolg dat, met betrekking tot de belasting op de productie van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen, de internalisering van de te dekken kosten niet wordt weerspiegeld in de wettelijke regeling met normatieve kracht, en er met betrekking tot de opslag van radioactieve afvalstoffen evenmin sprake is van enige concretisering, gegeven het feit dat de beheer- en opslagkosten reeds worden gedekt door andere belastingen, terwijl de bestemming van de opbrengsten bovendien niet duidelijk is bepaald en de betrokken ondernemingen zich gedwongen zien om wettelijke aansprakelijkheid te aanvaarden tot een bedrag van 1,2 miljard EUR?
3) Wordt voldaan aan het vereiste in lid 2 van artikel 3 van [richtlijn 2009/72], te weten dat de verplichtingen die worden opgelegd op grond van een algemeen economisch belang, waaronder begrepen de bescherming van het milieu, duidelijk moeten zijn gedefinieerd en transparant, niet-discriminerend en controleerbaar moeten zijn, wanneer de milieudoelstellingen en de onderscheidende en definiërende kenmerken van milieubelastingen niet zijn omschreven in het deel van de wettelijke regeling dat normatieve kracht heeft?
4) Staan het beginsel dat ,de vervuiler betaalt’, zoals neergelegd in artikel 191, lid 2, [VWEU], en de beginselen van gelijkheid en non-discriminatie, zoals vastgelegd in de artikelen 20 en 21 van het [Handvest], en de artikelen 3 en 5 van richtlijn 2005/89, voor zover zij beogen ,de interne markt voor elektriciteit naar behoren te laten functioneren’ door de lidstaten op te dragen ,ervoor [te zorgen] dat de overeenkomstig deze richtlijn vastgestelde maatregelen niet discriminerend zijn en geen onredelijke belasting voor de marktdeelnemers [...] vormen’, in de weg aan een nationale regeling die de lasten van de financiering van het tarieftekort verdeelt over alle ondernemingen in de elektriciteitssector (met uitsluiting van ondernemingen die elektriciteit opwekken uit waterkracht, die wordt beschouwd als een hernieuwbare energiebron), maar ondernemingen die elektriciteit opwekken uit kernenergie relatief hogere belastingen oplegt, waardoor zij een grotere bijdrage moeten leveren dan andere ondernemingen die actief zijn in de energiemarkt, die deze hogere lasten niet hoeven te dragen en waarvan sommige meer milieuverontreiniging veroorzaken, welke hogere lasten worden gerechtvaardigd op grond van redenen van milieubescherming, gelet op de aan nucleaire activiteiten inherente risico’s en onzekerheden, zonder dat de kosten worden geconcretiseerd en zonder dat de milieudoelstellingen waaraan de opbrengsten zullen worden besteed worden omschreven, terwijl op het beheer en de opslag van afvalstoffen reeds andere belastingen worden geheven en de ondernemingen die elektriciteit opwekken uit kernenergie wettelijke aansprakelijkheid hebben aanvaard, aangezien die nationale regeling de in een geliberaliseerde interne markt vereiste vrije mededinging verstoort ten voordele van andere elektriciteitsproducerende ondernemingen die deze milieubelastingen niet hoeven te dragen, hoewel zij gebruikmaken van productiebronnen die meer verontreiniging veroorzaken?
5) Is een belasting op de productie van verbruikte splijtstoffen en radioactieve afvalstoffen die ontstaan bij de opwekking van kernenergie, die uitsluitend wordt geheven in de sector van nucleaire elektriciteitsproductie en alle andere sectoren die dergelijk afval zouden kunnen produceren buiten beschouwing laat, waardoor andere ondernemingen die een activiteit verrichten met gebruikmaking van nucleair materiaal of nucleaire bronnen niet worden belast, ook al heeft die activiteit gevolgen voor het te beschermen milieu, in strijd met het in artikel 191, lid 2, [VWEU], neergelegde beginsel dat ,de vervuiler betaalt’?”
27 In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat, voor zover de eerste, de vierde en de vijfde vraag betrekking hebben op de uitlegging van het in artikel 191, lid 2, VWEU neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt, deze bepaling erin voorziet dat de Unie in haar milieubeleid streeft naar een hoog niveau van bescherming en dat haar beleid met name berust op het beginsel dat de vervuiler betaalt. Die bepaling beperkt zich aldus ertoe, de algemene doelstellingen van de Unie op milieugebied te omschrijven, terwijl de taak te beslissen over de met het oog op de verwezenlijking van die doelstellingen te nemen maatregelen ingevolge artikel 192 VWEU toekomt aan het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, beslissend volgens de gewone wetgevingsprocedure (arrest van 4 maart 2015, Fipa Group e.a., C‑534/13, EU:C:2015:140, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 Aangezien artikel 191, lid 2, VWEU het optreden van de Unie betreft, kan deze bepaling dus als zodanig niet door particulieren worden ingeroepen om de toepassing van een nationale regeling die is vastgesteld op een gebied dat onder het milieubeleid valt, uit te sluiten wanneer geen enkele op grond van artikel 192 VWEU vastgestelde Unieregeling van toepassing is die specifiek voor de betrokken situatie geldt (arrest van 4 maart 2015, Fipa Group e.a., C‑534/13, EU:C:2015:140, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 Vastgesteld moet worden dat noch richtlijn 2009/72 noch richtlijn 2005/89, die door de verwijzende rechter in zijn vragen worden aangehaald, op grond van artikel 175 EG (thans artikel 192 VWEU) zijn vastgesteld.
30 Aangezien artikel 191, lid 2, VWEU in de hoofdgedingen niet van toepassing kan zijn daar het noch door richtlijn 2009/72 noch richtlijn 2005/89 ten uitvoer wordt gelegd, moeten de vijfde prejudiciële vraag, alsook de eerste en de vierde prejudiciële vraag voor zover zij die bepaling betreffen, niet-ontvankelijk worden geacht omdat zij kennelijk irrelevant zijn voor de beslechting van de hoofdgedingen.
31 In de tweede plaats dient te worden vastgesteld dat de verwijzende rechter, zoals de Europese Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft benadrukt, niet aangeeft waarom de in de vierde prejudiciële vraag vermelde artikelen 3 en 5 van richtlijn 2005/89, waarin maatregelen ter waarborging van de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening alsmede van een evenwicht tussen de vraag naar elektriciteit en de beschikbare productiecapaciteit worden vastgelegd, relevant zijn voor de hoofdgedingen.
32 Het is vaste rechtspraak dat de in artikel 267 VWEU neergelegde procedure een instrument van samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties is, waarmee het Hof de nationale rechterlijke instanties de uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht verschaft die deze voor de beslechting van de hun voorgelegde geschillen nodig hebben (arrest van 5 juli 2016, Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, punt 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 Deze vereisten met betrekking tot de inhoud van een verzoek om een prejudiciële beslissing staan uitdrukkelijk vermeld in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, en de verwijzende rechter wordt in het kader van de door artikel 267 VWEU ingestelde samenwerking geacht deze te kennen en nauwgezet na te leven (arrest van 5 juli 2016, Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 In dit verband dient het verzoek om een prejudiciële beslissing overeenkomstig artikel 94, onder c), van het Reglement voor de procesvoering de uiteenzetting te bevatten van de redenen die de verwijzende rechter ertoe hebben gebracht om zich over de uitlegging van bepalingen van het recht van de Unie vragen te stellen, alsook het verband tussen die bepalingen en de op het hoofdgeding toepasselijke nationale wettelijke regeling.
35 In casu moet worden vastgesteld dat de verwijzingsbeslissingen noch de vereiste uiteenzetting bevatten, noch een toelichting van het eventuele verband tussen de bepalingen van richtlijn 2005/89 en de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling, zodat het Hof de toepasselijkheid van deze richtlijn op de hoofdgedingen niet kan nagaan en geen nuttig antwoord kan geven aan de verwijzende rechter met betrekking tot de vierde vraag.
36 Bovendien kan het Hof zich door dit gebrek aan informatie in het kader van de vierde vraag niet uitspreken over de toepasselijkheid van de artikelen 20 en 21 van het Handvest.
37 In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat volgens artikel 51, lid 1, van het Handvest de bepalingen daarvan uitsluitend tot de lidstaten zijn gericht wanneer deze het Unierecht ten uitvoer brengen.
38 Artikel 51, lid 1, van het Handvest bevestigt de vaste rechtspraak van het Hof dat de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het recht van de Unie worden beheerst, maar niet daarbuiten (zie onder meer arrest van 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39 Wanneer een juridische situatie niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, is het Hof bijgevolg niet bevoegd om daarover uitspraak te doen en kunnen de eventueel aangevoerde bepalingen van het Handvest op zich niet de grondslag vormen voor die bevoegdheid (arrest van 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40 In het kader van de vierde vraag had de toepasselijkheid van de artikelen 20 en 21 van het Handvest dus alleen kunnen worden vastgesteld indien de andere daarin aangehaalde bepalingen van het Unierecht van toepassing waren in de hoofdgedingen. Om de in de punten 27 tot en met 35 van dit arrest uiteengezette redenen, is de vierde vraag echter niet-ontvankelijk voor zover zij ziet op deze andere bepalingen, aangezien niet blijkt dat deze van toepassing kunnen zijn in de hoofdgedingen.
41 Hieruit volgt dat de vierde prejudiciële vraag in haar geheel niet-ontvankelijk is.
42 Uit het voorgaande volgt dat de vierde en de vijfde prejudiciële vraag niet-ontvankelijk zijn, evenals de eerste prejudiciële vraag voor zover zij artikel 191, lid 2, VWEU betreft.
43 Derhalve hoeft alleen op de eerste vraag te worden geantwoord in zoverre zij de uitlegging betreft van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/72, alsmede op de tweede en de derde vraag.
44 Met zijn eerste en tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 20 en 21 van het Handvest en artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/72 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling zoals aan de orde in de hoofdgedingen, waarbij belastingen op de productie en de opslag van splijtstoffen en kernafval worden ingesteld, waaraan enkel ondernemingen die elektriciteit produceren uit kernenergie zijn onderworpen en waarvan het hoofddoel niet bestaat in de bescherming van het milieu, maar in het verhogen van de inkomsten van het financieringssysteem voor elektriciteit.
45 Om de gestelde vragen te kunnen beantwoorden, moet in de eerste plaats de werkingssfeer van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/72 worden onderzocht.
46 Volgens deze bepaling waarborgen de lidstaten op basis van hun institutionele organisatie en met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel dat elektriciteitsbedrijven, onverminderd het tweede lid van dat artikel, volgens de beginselen van die richtlijn worden geëxploiteerd met het oog op de totstandbrenging van een door concurrentie gekenmerkte, zekere en in milieuopzicht duurzame elektriciteitsmarkt, en mogen zij, wat hun rechten en plichten betreft, deze bedrijven niet verschillend behandelen.
47 Opgemerkt zij dat dit artikel 3, lid 1, het algemene beginsel van non-discriminatie, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht, op het gebied van de interne elektriciteitsmarkt vastlegt. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat dit beginsel de lidstaten bindt wanneer de nationale situatie die in het hoofdgeding aan de orde is, binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt (zie in die zin arresten van 11 juli 2006, Chacón Navas, C‑13/05, EU:C:2006:456, punt 56, en 19 januari 2010, Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, punten 21 en 23).
48 In casu dient te worden benadrukt dat, aangezien uit de gegevens waarover het Hof beschikt, blijkt dat de situaties in de hoofdgedingen zuiver intern zijn in die zin dat zij geen grensoverschrijdend element bevatten, en dat de betrokken belastingen op kernenergie fiscale maatregelen zijn, het in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/72 neergelegde beginsel van non-discriminatie slechts van toepassing is op deze belastingen indien deze richtlijn kan worden geacht de onderlinge aanpassing van de fiscale bepalingen van de lidstaten te beogen.
49 Zoals door de advocaat-generaal in punt 35 van zijn conclusie is opgemerkt, dient in dit verband te worden vastgesteld dat aangezien de doelstelling van richtlijn 2009/72 erin bestaat een interne markt voor elektriciteit te verwezenlijken, de Uniewetgever de gewone wetgevingsprocedure van artikel 95, lid 1, EG (thans artikel 114, lid 1, VWEU) voor de vaststelling van maatregelen betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten bij de instelling en de werking van de interne markt heeft gevolgd.
50 Volgens de bewoordingen van artikel 95, lid 2, EG (thans artikel 114, lid 2, VWEU) is artikel 95, lid 1, EG (thans artikel 114, lid 1, VWEU) echter niet van toepassing op fiscale bepalingen.
51 Aangezien richtlijn 2009/72 geen maatregel voor de onderlinge aanpassing van de fiscale bepalingen van de lidstaten vormt, is het in artikel 3, lid 1, ervan neergelegde non-discriminatiebeginsel niet van toepassing op een nationale regeling waarbij belastingen worden ingesteld op de productie en de opslag van splijtstoffen en kernafval, zoals de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde belastingen op kernenergie.
52 Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het beginsel van non-discriminatie als bedoeld in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/72 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij belastingen op de productie en de opslag van splijtstoffen en kernafval worden ingesteld, zoals de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde belastingen, waaraan enkel ondernemingen die elektriciteit uit kernenergie produceren zijn onderworpen en waarvan het hoofddoel niet bestaat in de bescherming van het milieu, maar in het verhogen van de inkomsten van het financieringssysteem voor elektriciteit.
53 Wat in de tweede plaats de artikelen 20 en 21 van het Handvest betreft, volgt uit de punten 37 tot en met 39 van het onderhavige arrest dat, aangezien artikel 3 van richtlijn 2009/72 niet van toepassing is op een nationale regeling tot invoering van belastingen op de productie en opslag van splijtstoffen en kernafval, zoals de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde belastingen op kernenergie, en bij gebreke van enige andere precisering in de verwijzingsbeslissingen met betrekking tot een ander rechtsinstrument van het Unierecht dat die regeling ten uitvoer zou brengen, niet kan worden geoordeeld dat het Koninkrijk Spanje door de vaststelling van die regeling het Unierecht ten uitvoer heeft gebracht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. Hieruit volgt dat het Hof overeenkomstig de in punt 38 van dit arrest genoemde rechtspraak niet bevoegd is om de eerste en de tweede vraag te beantwoorden wat de uitlegging van de artikelen 20 en 21 van het Handvest betreft.
54 Uit de voorgaande overwegingen volgt dat op de eerste en de tweede vraag dient te worden geantwoord dat het beginsel van non-discriminatie, zoals het in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/72 is neergelegd, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij belastingen op de productie en de opslag van splijtstoffen en kernafval worden ingesteld, zoals de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde belastingen, waaraan enkel ondernemingen die elektriciteit uit kernenergie produceren zijn onderworpen en waarvan het hoofddoel niet bestaat in de bescherming van het milieu, maar in het verhogen van de inkomsten van het financieringssysteem voor elektriciteit.
55 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 aldus dient te worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling zoals aan de orde in de hoofdgedingen, wanneer de milieudoelstelling en de kenmerken van de milieubelastingen waarin zij voorziet niet worden geconcretiseerd in het dwingende gedeelte van deze regeling.
56 Uit het antwoord op de eerste vraag en in het bijzonder de punten 46 tot en met 51 van het onderhavige arrest blijkt echter dat richtlijn 2009/72 geen maatregel is tot onderlinge aanpassing van de fiscale bepalingen van de lidstaten. Hieruit volgt dat artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 niet van toepassing is op een nationale regeling zoals aan de orde in de hoofdgedingen, waarbij belastingen op de productie en de opslag van splijtstoffen en kernafval worden ingesteld.
57 Derhalve dient op de derde vraag te worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 aldus dient te worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling zoals aan de orde in de hoofdgedingen, wanneer de milieudoelstelling en de kenmerken van de milieubelastingen waarin zij voorziet niet worden geconcretiseerd in het dwingende gedeelte van deze regeling.
58 Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
1) Het beginsel van non-discriminatie, zoals het in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van richtlijn 2003/54/EG is neergelegd, dient aldus te worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij belastingen op de productie en de opslag van splijtstoffen en kernafval worden ingesteld, zoals de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde belastingen, waaraan enkel ondernemingen die elektriciteit uit kernenergie produceren zijn onderworpen en waarvan het hoofddoel niet bestaat in de bescherming van het milieu, maar in het verhogen van de inkomsten van het financieringssysteem voor elektriciteit.
2) Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 dient aldus te worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling zoals aan de orde in de hoofdgedingen, wanneer de milieudoelstelling en de kenmerken van de milieubelastingen waarin zij voorziet niet worden geconcretiseerd in het dwingende gedeelte van deze regeling.
ondertekeningen
* Procestaal: Spaans.
