Interview met Bernard ter Haar, voorzitter van de Adviescommissie belastingheffing van multinationals

Opinie

Wat zijn volgens u de belangrijkste aanbevelingen van het rapport die voor meer balans in de vennootschapsbelasting kunnen zorgen?

De Adviescommissie belastingheffing van multinationals heeft een afgewogen pakket aan nationale maatregelen gepresenteerd. Met dit basispakket met zeven maatregelen wordt de winstbelasting eerlijker, maar wordt ook oog gehouden voor het vestigingsklimaat. De maatregelen lopen via twee sporen.

We creëren een ondergrens in de winstbelasting voor bedrijven met winstgevende activiteiten in Nederland. Nu nog kan het gebeuren dat bedrijven die in Nederland winst maken hier geen belasting betalen dankzij verrekening van verliezen of gebruik van bepaalde aftrekposten. Daaraan wil de commissie met deze maatregelen een einde maken. De verliesverrekening willen we beperken tot maximaal 50% van de belastbare winst. Ook aan andere aftrekbare kosten, zoals aandeelhouderskosten, wil de commissie verdere beperkingen opleggen.

Het tweede spoor is dat we de mogelijkheden voor multinationals willen verkleinen om via verschillen met fiscale stelsels van andere landen hun belastingdruk te verlagen.

De Adviescommissie heeft een lijvig rapport opgeleverd van bijna 150 pagina’s inclusief bijlagen. Het was aanvankelijk de bedoeling om het rapport al eind 2019 klaar te hebben. Waarom heeft de commissie meer tijd nodig gehad?

We hebben meer tijd nodig gehad om alles goed te kunnen interpreteren. Het onderzoek van de commissie werd bemoeilijkt omdat de beschikbare gegevens geen volledig beeld geven van de belastingafdracht van multinationals. Daarnaast zijn veel cijfers vertrouwelijk, die vertrouwelijkheid gold ook jegens de commissie. De commissie pleit dan ook voor meer onderzoek en extra mogelijkheden rondom het verzamelen van bedrijfsgegevens.

De Adviescommissie heeft niet altijd over alles consensus kunnen bereiken. U schrijft in het voorwoord dat de vergaderingen in een buitengewoon constructieve sfeer zijn verlopen. Hoe was het om als niet-fiscalist voorzitter te zijn van deze commissie?

Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de staatssecretaris van Financiën in 2019 een commissie ingesteld die zich mocht buigen over de vraag ‘hoe kunnen multinationals in Nederland eerlijker belasting gaan betalen?’. Onder die vraag zit een maatschappelijk ongemak, maar ook een economische realiteit van een steeds mondialer economisch verkeer. De commissie, bestaande uit externe experts, veelal met een aanzienlijke wetenschappelijke expertise, en een geselecteerde groep deskundige ambtenaren, heeft zich met energie op het uitdagende verzoek van de Tweede Kamer en de staatssecretaris gestort. We hebben diepgaande gesprekken gevoerd en veel van elkaar geleerd. We hebben in een buitengewoon constructieve sfeer naar een adequaat antwoord op de door ons gestelde vraag kunnen zoeken. Daarvoor wil ik de leden van de commissie zeer bedanken. Die constructieve houding van de leden heeft overigens niet altijd tot eensluidendheid geleid. Dat hebben we ook niet beoogd. De vennootschapsbelasting is een complexe belastingsoort waarvan vooral het internationale karakter vanuit verschillende theoretische kaders kan worden benaderd. Het is niet zo dat het ene kader beter is dan het andere. In die zin hebben de leden elkaar de ruimte willen geven om vanuit het eigen denkkader inbreng te leveren.

Bovendien bevatte de opdracht een tweede element: de commissie moest maatregelen zoeken en tegelijkertijd ‘zorgen dat Nederland aantrekkelijk blijft voor Nederlandse hoofdkantoren’. We moesten dus op zoek naar een balans, en die viel voor verschillende leden soms net anders uit. Desondanks hebben we ons wel op een aantal hoofdlijnen kunnen verenigen, en die vormen de kern van ons rapport. Als niet-fiscalist kijk je met een soort helikopterview naar het proces. Al met al is er een mooi rapport ontstaan. We hebben veel van elkaar geleerd.

De Adviescommissie adviseert om in de toekomst de belastingheffing van multinationals nader te onderzoeken, waaronder de oorzaak van structureel verliesgevende bedrijven in de vpb, het belang van transfer pricing en in het bijzonder de rol van royalty’s en de verschillen tussen fiscale en commerciële winstbepaling. De Adviescommissie heeft zelf dit onderzoek niet kunnen verrichten vanwege een gebrek aan data. Hoe zou het vervolgonderzoek volgens u kunnen plaatsvinden? En hoe zou een eventueel volgende commissie wel aan de relevante gegevens kunnen komen?

Wij pleiten voor meer onderzoek. Dit zou door een nieuwe commissie kunnen worden gedaan, maar het is ook denkbaar dat het ambtelijk wordt opgepakt, in samenspraak met bijvoorbeeld het CPB en het CBS. Om dit soort onderzoeken in de toekomst goed te kunnen doen, adviseert de commissie om bedrijven te verplichten voortaan de commerciële winst in Nederland te rapporteren, in internationaal verband te blijven samenwerken om de kwaliteit van landenrapporten (CbC-rapportages) te verbeteren en daarna toe te werken naar publieke country-by-country reporting. De commissie had zelf de gelegenheid niet om dat onderzoek te doen of af te wachten. Wij pleiten tevens voor urgentie tot het komen van adequate internationale afspraken.

Dat lijkt in tegenspraak met de veel gehoorde wens voor nationale autonomie als het om belastingen gaat, maar die autonomie van elk individueel land heeft geleid tot het huidige imperfecte systeem. Tot slot pleiten wij voor een afgewogen pakket aan nationale maatregelen, en dat vind je in dit rapport onder de noemer ‘basisvariant’. Daarmee is vooral beoogd dat winstgevende multinationals wel recht mogen blijven doen aan logische kosten, maar dat er tenminste ook een deel van de winst aan belasting onderworpen wordt. Daarnaast beogen we onevenwichtigheden in het Nederlandse stelsel ten opzichte van dat van andere landen weg te nemen. Het zou ook een goede zaak zijn als multinationals zouden besluiten om zelf transparanter te worden. De Belastingdienst mag immers geen gegevens verstrekken op basis van haar geheimhoudingsplicht. Meer transparantie zou bovendien een goede bijdrage kunnen leveren aan het maatschappelijk debat over de positie van multinationals.

De Adviescommissie beveelt een constructieve houding aan in OESO- en EU-verband om te komen tot gemeenschappelijke oplossingen voor de problematiek van de belastingheffing van multinationals. Betekent dit dat Nederland volgens de Adviescommissie de vennootschapsbelasting niet langer moet inzetten als instrument voor het vestigingsklimaat?

Grote bedrijven opereren in steeds meer landen, en het is lastig om hun winst in stukjes op te knippen en ‘eerlijk’ over die landen te verdelen. Daarnaast maken bedrijven juist gebruik van de verschillen tussen de fiscale stelsels van landen. Om tot een eerlijkere heffing bij multinationals te komen, is dan ook meer internationale samenwerking nodig. Alleen zo kan belastingontwijking door bedrijven en belastingconcurrentie tussen landen worden beperkt. Dit lijkt in tegenspraak met de veel gehoorde wens voor nationale autonomie als het om belastingen gaat. Die wens is heel begrijpelijk maar het is belangrijk je te realiseren dat meer internationale samenwerking er juist ook voor kan zorgen dat landen een zekere (soevereine) controle over hun belastinginkomsten terugkrijgen, als die samenwerking leidt tot een vermindering van belastingconcurrentie. Nederland zou voorop moeten lopen in de internationale samenwerking. In het rapport staan een aantal uitgangspunten voor de opstelling van Nederland in internationale gremia. Zo zou Nederland moeten streven naar een vorm van consolidatie van de belastinggrondslag (eventueel binnen Europa), naar toewijzingsregels die leiden tot minder manipulatie, naar een minimumtarief zodat de prikkel tot belastingconcurrentie wordt verminderd en naar zo min mogelijk ruimte voor nationale afwijkingen indien er een geharmoniseerde grondslag komt.

De Adviescommissie stelt een pakket aan unilaterale maatregelen voor. Dat pakket wordt in het rapport aangeduid als ‘basisvariant’. Wat maakt dit pakket volgens u gebalanceerd, behalve dan dat over dit pakket in de Adviescommissie consensus kon worden bereikt?

Om de geïdentificeerde knelpunten aan te pakken die kunnen bijdragen aan een onevenwichtige belastingafdracht van multinationals, adviseert de commissie een ‘basisvariant’ van maatregelen die leiden tot grondslagverbredingen in de vpb met oog voor het vestigingsklimaat. De afgelopen jaren is reeds een groot aantal maatregelen genomen in de vpb. Daarnaast wordt zowel nationaal als internationaal aan additionele maatregelen gewerkt. De effecten van recente en aankomende maatregelen op het gebied van belastingontwijking en het fiscale vestigingsklimaat zijn veelal nog onbekend. In de zoektocht naar de balans tussen grondslagverbreding en vestigingsklimaat heeft de commissie dat meegewogen. Hoewel de onderzoeksresultaten van de commissie belangrijke beperkingen kennen, is op basis van beschikbare gegevens de conclusie niet te rechtvaardigen dat multinationals, als groep, systematisch veel minder vpb betalen dan voorheen of dan binnenlandse ondernemingen.

De commissie adviseert daarom een zekere terughoudendheid met het nemen van additionele unilaterale maatregelen; in ieder geval totdat meer gegevens beschikbaar zijn en meer inzicht is verkregen in de belastingafdracht van multinationals en in de effecten van alle maatregelen die reeds zijn genomen. Deze insteek heeft de commissie gebracht tot de basisvariant. De commissie is gezamenlijk van oordeel dat de basisvariant de balans tussen grondslagverbreding en vestigingsklimaat heeft gevonden in het licht van de onderzoeksresultaten van de commissie.

De maatregelen van de basisvariant zijn gericht op het bereiken van twee doelstellingen:

1. Het creëren van een ondergrens in de vpb voor bedrijven met winstgevende activiteiten in Nederland (Ondergrens in de vpb).
2. Het elimineren van verschillen (‘mismatches’) met het buitenland (Elimineer mismatches).

De eerste doelstelling is erop gericht te voorkomen dat bedrijven met winstgevende activiteiten in Nederland jaren achtereen geen vpb betalen. Dat kan onder andere komen door een grote hoeveelheid verrekenbare verliezen uit het verleden. De eerste maatregel – een beperking van de verliesverrekening tot 50% van de belastbare winst – richt zich op dit probleem. Dat geldt ook voor de maatregelen die beperkingen opleggen aan de aftrekbaarheid van verschillende kosten als percentage van de belastbare winst. Die maatregelen tezamen kunnen ervoor zorgen dat een ondergrens ontstaat voor de in Nederland gerapporteerde fiscale winst. De tweede doelstelling sluit aan bij het verkleinen van de in de analyse geconstateerde onevenwichtigheden in het Nederlandse stelsel ten opzichte van andere landen. Het gaat dan bijvoorbeeld om verschillen in de toepassing van verrekenprijsregels, maar ook om verschillen in belastingtarieven.

De Adviescommissie doet geen voorstellen om in de vennootschapsbelasting een onderscheid te maken tussen multinationals en het mkb. Hoe voorkomt de Adviescommissie dat het geadviseerde pakket aan unilaterale maatregelen om de belastingheffing bij multinationals eerlijker te maken, hard uitpakt voor het mkb?

Uit de data blijkt dat een deel van de vpb-populatie (multinationals maar ook mkb) jaar na jaar fiscaal verliezen rapporteert in Nederland. Op basis van de beschikbare data is de conclusie niet te rechtvaardigen dat multinationals, als groep, systematisch veel minder vpb betalen dan voorheen of dan binnenlandse ondernemingen. Wel kunnen er specifieke redenen zijn waarom individuele multinationals, met name die multinationals met hun hoofdkantoor in Nederland, geen vpb betalen in jaren dat ze wel winstgevende activiteiten hebben.

We willen het mkb zeker niet duperen. Het onderscheid tussen multinationals en het mkb is soms best ingewikkeld, ook omdat er heel grote mkb’ers zijn. Maar als commissie hebben we met drempels wel beoogd het kleinere bedrijfsleven te ontzien. Zo hebben we geadviseerd om in de maatregel die de verliesverrekening beperkt een drempel op te nemen van € 1 miljoen.

Ter afsluiting

Staatssecretaris Vijlbrief van Financiën heeft het rapport van de Adviescommissie op 15 april 2020 aan de Tweede Kamer aangeboden. In de aanbiedingsbrief bij het rapport geeft hij aan dat hij de aanbevelingen van de Adviescommissie gaat bestuderen. Hij verwacht de Kamer deze zomer een beleidsreactie te sturen.