Antidumpingrechten voor rijwielen; geen ingrijpende bewerkingen in Cambodja (1)

Verweerder heeft aan eiseres op 24 juni 2016 een uitnodiging tot betaling (hierna: utb) uitgereikt voor een bedrag van € 678.533,01 aan antidumpingrechten.

Verweerder heeft het bezwaar van eiseres tegen deze utb gedeeltelijk gegrond verklaard en de utb verminderd tot een bedrag van € 673.182,01.

Eiseres heeft tegen deze uitspraak op bezwaar beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 september 2021. Namens eiseres zijn haar gemachtigden verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam 1] en [naam 2] .

Overwegingen

Feiten

1. In de periode 25 juni 2013 tot en met 2 december 2013 heeft de direct vertegenwoordiger van eiseres aangifte gedaan voor het in het vrije verkeer brengen van rijwielen. De rijwielen zijn aangegeven onder Taric-code 8712 00 30 90 (Tweewielige rijwielen met kogellagers, andere) met vermelding van Cambodja als land van oorsprong.

2. Eiseres heeft de rijwielen gekocht van de onderneming [onderneming] Ltd., later genaamd [onderneming] Ltd. (hierna: [onderneming] ), gevestigd te Cambodja. De onderneming is eind 2013 gesloten en vertrokken uit Cambodja.

3. Het Europees Bureau voor fraudebestrijding, l’Office européen de lutte antifraude (hierna: OLAF), heeft van 16 tot en met 21 oktober 2015 een onderzoeksmissie uitgevoerd in Cambodja. Het onderzoek had betrekking op het mogelijk ontlopen van antidumpingrechten op rijwielen door Cambodja in plaats van China als land van oorsprong aan te geven. Het onderzoek zag op drie ondernemingen, waaronder [onderneming] . Van deze missie heeft OLAF op 17 maart 2016 een missierapport opgesteld met nummer OF/2014/0700/B1, THOR(2016)9647. Op 11 april 2016 heeft OLAF een eindrapport opgesteld met nummer OF/2014/0700/B1, THOR(2016)12110.

4. In het onder 3 vermelde eindrapport is OLAF tot de conclusie gekomen dat de rijwielen, afkomstig van [onderneming] , die volgens OLAF wel voldoen aan de preferentiële oorsprongscriteria, niet voldoen aan de niet-preferentiële oorsprongscriteria van artikel 24 Communautair Douanewetboek van de Unie (hierna: CDW). In het eindrapport staat in dat kader onder meer (p. 7-8):

5. Op 23 mei 2016 heeft verweerder aan eiseres een brief verstuurd, waarin hij heeft aangekondigd voornemens te zijn om een utb uit te reiken. Na indiening van een zienswijze door eiseres en beoordeling daarvan door verweerder is de in het procesverloop genoemde utb uitgereikt.

Geschil

6. In geschil is de niet-preferentiële oorsprong van rijwielen. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de niet-preferentiële oorsprong van de rijwielen Cambodja is. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de niet-preferentiële oorsprong van de rijwielen China is.

7. Eiseres stelt primair dat verweerder niet aan zijn bewijslast heeft voldaan en de gehele utb dient te worden vernietigd. Aangezien verweerder wenst af te wijken van de aangiften rust op hem de bewijslast. Het OLAF-eindrapport voldoet niet als bewijs, omdat het onvolledig is en tegenstrijdigheden bevat. OLAF onderscheidt twee groepen rijwielen (zie citaat in rechtsoverweging 4 van deze uitspraak: the first group en the second group ) en constateert ten aanzien van de eerste groep dat het productieproces niet kan worden vastgesteld, omdat de fabriek van eiseres op het moment dat het onderzoek van OLAF plaatsvond reeds was gesloten Aangezien ook ten aanzien van deze tweede groep rijwielen geldt dat de fabriek reeds was gesloten, zijn de bevindingen van OLAF op dit punt niet te begrijpen. Voorts betoogt eiseres dat de niet-preferentiële oorsprong Cambodja op basis van artikel 24 CDW dient te worden vastgesteld en derhalve niet wordt toegekomen aan toepassing van de niet-officiële (rechtens niet bindende) lijstregels. Aangezien volgens eiseres vaststaat dat de rijwielen de preferentiële oorsprong Cambodja hebben, staat vast dat in Cambodja meer is gebeurd dan alleen simpele assemblage. De in Cambodja verrichte bewerkingen kwalificeren als laatste bewerking in de zin van artikel 24 CDW, omdat 1) in de fabriek te Cambodja de fabricage van fietsen plaatsvond, 2) die fabricage plaatsvond in een daartoe ingerichte onderneming en 3) het een belangrijk fabricagestadium betrof (verven, lassen, solderen, modificeren en assembleren van onderdelen, waaronder tubes). Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ) heeft, zo betoogt eiseres, in het arrest van 8 maart 2007 (C-447/05 en C-448/05, Thomson Multimedia Sales Europe en Vestel France, ECLI:EU:C:2007:151, overweging 26) reeds bepaald dat assemblage van rijwielen een ingrijpende be- of verwerking vormt en oorsprongbepalend kan worden geacht. De bestemming van de gebruikte samenstellende delen wordt immers geconcretiseerd en de rijwielen verkrijgen hun specifieke kwalitatieve eigenschappen. De waarde van de gebruikte materialen is volgens eiseres geen geschikt criterium om de niet-preferentiële oorsprong vast te stellen. De toegevoegde waarde dient als duidelijk en objectief criterium gebruikt te worden. Eiseres verwijst in dit kader naar het arrest van het HvJ van 10 december 2009 (C-260/08, ECLI:EU:C:2009:768, HEKO Industrieerzeugnisse GmbH, overweging 31) en het hiervoor genoemde arrest van 8 maart 2007 in de zaak Thomson Multimedia Sales Europe en Vestel France, overwegingen 27 en 39. Indien de toegevoegde waarde als criterium wordt gebruikt leidt dat tot de conclusie dat ongeveer de helft van de in de utb opgenomen rijwielen niet de niet-preferentiële oorsprong China heeft. Ter onderbouwing van haar standpunt wijst eiseres tot slot op artikel 38 van de Toepassingsverordening van het CDW (hierna: TCDW), dat in het hoofdstuk over de niet-preferentiële oorsprong is opgenomen, en artikel 78 TCDW dat in het hoofdstuk over de preferentiële oorsprong is opgenomen. Deze artikelen zijn gelijkluidend en het kan dan niet zo zijn dat de rijwielen wél de preferentiële oorsprong Cambodja hebben, maar niet de niet-preferentiële oorsprong Cambodja.

Eiseres stelt subsidiair dat de toegevoegde waarde als criterium dient te worden gebruikt om de niet-preferentiële oorsprong te bepalen en de utb dient te worden verminderd.

Voor zover zou blijken van een douaneschuld beroept eiseres zich op het vertrouwensbeginsel en dient van deze schuld € 64.145,13 kwijtgescholden te worden op grond van artikel 236, lid 1, CDW, althans artikel 116, lid 1, onder c, van het Douanewetboek van de Unie (hierna: DWU).

Eiseres verzoekt de rechtbank om haar beroep gegrond te verklaren en (primair) de uitspraak op bezwaar te vernietigen dan wel (subsidiair) de utb te verminderen met € 64.145,13, met veroordeling van verweerder in de proceskosten.

8. Verweerder baseert zijn standpunt op het eindrapport van OLAF. OLAF heeft vastgesteld dat [onderneming] de uit andere (derde) landen geïmporteerde fietsonderdelen in Cambodja heeft geassembleerd tot de rijwielen. Ook zijn de rijwielen door [onderneming] in kleur gespoten. Het assembleren van fietsonderdelen tot rijwiel - waaronder begrepen het spuiten en spaken van wielen - is geen ingrijpende be- of verwerking zoals bedoeld in artikel 24 CDW, welk standpunt wordt ondersteund door de ‘WTO-listrules’, waarin wordt aangegeven dat men in het geval van rijwielen (post 8712) spreekt van een laatste ingrijpende be- of verwerking indien sprake is van tariefpostverspringing of als door deze be- of verwerking meer dan 45% aan waarde wordt toegevoegd. OLAF heeft op basis van de door de Cambodjaanse autoriteiten beschikbaar gestelde gegevens kostenberekeningen uitgevoerd en daaruit geconcludeerd dat voor de rijwielen in deze zaak niet is voldaan aan één van beide criteria. Er hebben in Cambodja wel be- en verwerkingen plaatsgevonden, maar de uitgevoerde handelingen hebben niet de niet-preferentiële oorsprong Cambodja verleend aan de rijwielen in deze zaak. Met inachtneming van de ‘residual rules’ is door OLAF vervolgens vastgesteld dat de ‘major portion’ van de waarde van de gebruikte materialen de oorsprong China heeft, zodat de niet-preferentiële oorsprong van de onderhavige rijwielen China is. Verweerder heeft geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de in het eindrapport van OLAF vastgelegde constateringen.
Verweerder vraagt de rechtbank om het beroep ongegrond te verklaren en als het beroep gegrond wordt verklaard de proceskostenvergoeding conform het puntensysteem toe te kennen.

9. Voor het overige verwijst de rechtbank naar de gedingstukken.

Toepasselijke regelgeving

10. Ingevolge Uitvoeringsverordening (EU) nr. 990/2011 van de Raad van 3 oktober 2011 en Verordening (EU) Nr. 502/2013 van de Raad van 29 mei 2013 gold ten tijde van de onderhavige aangiften een definitief antidumpingrecht op rijwielen van oorsprong uit de Volksrepubliek China. Het definitieve antidumpingrecht dat van toepassing is op de nettoprijs, franco grens Unie, vóór inklaring, bedraagt in beginsel 48,5%.

11. Artikel 24 CDW luidt als volgt:

12. Artikel 220, lid 2, aanhef en onder b, CDW luidt als volgt:

13. Artikel 236, eerste lid, CDW luidt als volgt:

14. Artikel 116, eerste lid, aanhef en onder c en zevende lid, DWU, luidt (voor zover relevant) als volgt:

15. Artikel 38, aanhef en onder e, TCDW luidt (voor zover van belang) als volgt:

16. Artikel 78, eerste lid, aanhef en onder o, TCDW luidt (voor zover van belang) als volgt:

Beoordeling van het geschil

17. Eiseres stelt primair dat de utb dient te worden vernietigd, dan wel verminderd tot nihil. Verweerder heeft niet aan zijn bewijslast voldaan en de rijwielen hebben de niet-preferentiële oorsprong Cambodja, aldus eiseres.

18. Aangezien verweerder wenst af te wijken van de aangiften rust op hem de bewijslast om aannemelijk te maken dat de rijwielen van Chinese niet-preferentiële oorsprong zijn (vgl. Gerechtshof Amsterdam 22 december 2016, ECLI:NL:GHAMS:2016:5574).

19. Voor de onderbouwing van zijn stelling dat de rijwielen van Chinese niet-preferentiële oorsprong zijn, beroept verweerder zich op de gegevens uit de OLAF-rapporten.

20. Het terzijde stellen van de bevindingen van een onderzoeksmissie door OLAF is dusdanig ingrijpend, dat dit in het algemeen slechts gerechtvaardigd zal zijn indien de daartegen door eiseres aangevoerde grieven tegen de bevindingen van de onderzoeksmissie van OLAF dermate ernstig zijn, dat daaraan geen geloofwaardigheid (meer) kan worden toegekend.

21. Eiseres stelt dat het OLAF-rapport onvolledig is en tegenstrijdigheden bevat. Voor deze stelling voert eiseres twee argumenten aan. Allereerst betoogt eiseres dat in het OLAF-rapport ten onrechte onderscheid wordt gemaakt tussen twee groepen rijwielen (zie citaat in rechtsoverweging 4 van deze uitspraak: the first group en the second group ). Voor eiseres is onbegrijpelijk dat voor de tweede groep rijwielen het productieproces wel door OLAF kon worden vastgesteld maar voor de eerste groep rijwielen niet. Dit terwijl de fabriek in Cambodja ten tijde van het gehele onderzoek was gesloten. Daarnaast stelt eiseres dat de toepasselijke terminologie zowel bij de preferentiële oorsprong als bij de niet-preferentiële oorsprong op dezelfde manier moet worden toegepast. Zij wijst in dat kader naar de artikelen 38 en 78 TCDW. Volgens eiseres volgt uit de vaststelling van de preferentiële oorsprong dat ook de niet-preferentiële oorsprong vaststaat.

22. Ten aanzien van het eerste argument van eiseres, dat betrekking heeft op het OLAF-rapport en het onderscheid tussen de eerste en tweede groep rijwielen, geldt het volgende. Tijdens de mondelinge behandeling heeft verweerder ter zake het onderscheid tussen de twee groepen rijwielen toegelicht dat OLAF aan de hand van de stukken die eiseres bij de aanvraag voor de preferentiële oorsprong bij de autoriteiten van Cambodja heeft moeten indienen, de verschillen tussen de twee groepen heeft kunnen vaststellen. Uit bladzijde 7 van het eindrapport van OLAF (bijlage 12 bij het verweerschrift) blijkt volgens verweerder dat bij de eerste groep rijwielen een afzonderlijk kostenoverzicht voorhanden was voor de productie van het frame in Cambodja (“The company supplied in each case a seperate cost sheet for the production of the frame in Cambodia and therefore claimed Cambodian origin for the frames”) en dat OLAF het productieproces niet heeft kunnen controleren omdat de fabriek in Cambodja inmiddels was gesloten. In de tweede groep rijwielen zijn alle onderdelen van de rijwielen, ook de frames, geïmporteerd uit derde landen, waarna in Cambodja eenvoudige assemblagewerkzaamheden hebben plaatsgevonden en de rijwielen zijn geverfd (zie bladzijde 7 van het hiervoor aangehaalde eindrapport van OLAF). OLAF heeft deze vaststelling onder meer gebaseerd op informatie afkomstig van de Cambodjaanse autoriteiten. Eenvoudige assemblagewerkzaamheden en het verven van de rijwielen zijn volgens OLAF geen toereikende ver- of bewerkingen in de zin van artikel 24 CDW.

23. Volgens de rechtbank is eiseres er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat in Cambodja dusdanige ver- of bewerkingen aan de rijwielen hebben plaatsgevonden dat de rijwielen de niet-preferentiële oorsprong Cambodja hebben verkregen. Uit het OLAF-rapport kan worden afgeleid welke ver- of bewerkingen de rijwielen in Cambodja hebben ondergaan. De werkzaamheden die in Cambodja hebben plaatsgevonden, zijn volgens de rechtbank niet dermate ingrijpend dat zij oorsprongbepalend in de zin van artikel 24 CDW zijn. De werkzaamheden die hebben plaatsgevonden kunnen vanuit technisch oogpunt namelijk niet als bepalende fabricagefase worden aangemerkt. Daarbij speelt een rol dat het bij de productie van rijwielen niet om een zeer technisch ingewikkeld productieproces gaat. In dat kader zij onder meer verwezen naar het arrest van het HvJ van 8 maart 2007 (C-447/05 en C-448/05, Thomson Multimedia Sales Europe en Vestel France, ECLI:EU:C:2007:151, overweging 26). Het verven van de rijwielen in Cambodja, vertegenwoordigt ook geen bepalende fabricagefase. De door eiseres in het geding gebrachte foto’s tonen - zoals eiseres betoogt - ver- of bewerkingen aan de rijwielen, maar leiden volgens de rechtbank niet tot een ander oordeel. Hieruit blijkt namelijk niet dat er andere werkzaamheden in Cambodja hebben plaatsgevonden dan de werkzaamheden die in het OLAF-rapport zijn omschreven. Volledigheidshalve zij in dat kader opgemerkt dat uit de foto’s die eiseres heeft overgelegd ook niet blijkt dat het de onderhavige rijwielen uit de tweede groep betreft.

De rechtbank is op grond van hetgeen hiervoor is overwogen dan ook van oordeel dat het in het OLAF-rapport gemaakte onderscheid tussen de twee groepen rijwielen voldoende is onderbouwd.

24. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres ook niet worden gevolgd in haar standpunt dat uit de vaststelling van de preferentiële oorsprong volgt dat ook de niet-preferentiële oorsprong vaststaat. Hoewel de criteria om te bepalen of de goederen van preferentiële en/of van niet-preferentiële oorsprong uit een bepaald land zijn overeenkomsten kunnen vertonen, zie bijvoorbeeld de overeenkomst tussen de artikelen 38 en 78 TCDW, hangt het uiteindelijke oordeel altijd af van de preferentiële oorsprongsregels die voor dat product op dat moment toepassing vinden. Voor vaststelling van de niet-preferentiële oorsprong was op het moment van invoer het volgende criterium bepalend (zie bladzijde 4 van het hiervoor aangehaalde eindrapport):

Bij het bepalen of de rijwielen de preferentiële oorsprong Cambodja hebben, speelde de toegevoegde waarde dus een rol. Voor vaststelling van de niet-preferentiële oorsprong dient echter aansluiting te worden gezocht bij onder meer artikel 24 CDW.

25. Subsidiair heeft eiseres gesteld dat de utb dient te worden verminderd met betrekking tot de rijwielen waarvan de niet-preferentiële oorsprong op basis van het toegevoegde waarde-criterium niet China is. Eiseres gaat er bij deze stelling ten onrechte van uit dat verweerder de lijstregels heeft toegepast, volgens eiseres namelijk een residuele regel van de lijstregels om de niet-preferentiële oorsprong van de rijwielen vast te stellen. Verweerder betoogt dat hij de ‘WTO-listrules’ in de onderhavige zaak uitsluitend ter ondersteuning heeft gebruikt voor zijn standpunt met betrekking tot de toepassing van artikel 24 CDW. Anders dan eiseres betoogt volgt uit haar verwijzing naar de arresten Thomson Multimedia Sales Europe (C-447/05) en Vestel France (C-478/05) en HEKO Industrieerzeugnisse GmbH (C-260/08) niet dat verweerder gebruik had moeten maken van het criterium van de door assemblage verkregen toegevoegde waarde. Uit de door eiseres genoemde arresten volgt dat het criterium van de door assemblage verkregen toegevoegde waarde een criterium kan zijn om te bepalen of sprake is van de laatste ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking of bewerking, maar uit die arresten volgt niet dat dat het enige criterium is.

Nu verweerder zich kan baseren op het rapport van OLAF, wordt in deze zaak niet aan het toegevoegde waarde-criterium toegekomen.

26 Gelet op al het vorenoverwogene acht de rechtbank verweerder, ook in het licht van hetgeen hij heeft aangevoerd, geslaagd in de op hem rustende bewijslast dat de ingevoerde rijwielen van Chinese niet-preferentiële oorsprong zijn. Voordat de rechtbank oordeelt over de vraag of dit met zich brengt dat de antidumpingrechten terecht zijn nagevorderd, zal de rechtbank ingaan op de beroepen van eiseres op het vertrouwens-, rechtszekerheids- en ne bis in idem-beginsel.

27. In het kader van haar beroep op het vertrouwensbeginsel voert eiseres het volgende aan. Op 20 september 2013 was voor (een deel van) de onderhavige goederen een ‘eerste utb’ uitgereikt. Naar aanleiding van het OLAF-rapport is voor (een deel van) de onderhavige goederen een ‘tweede utb’ uitgereikt. Aangezien verweerder aan het bezwaar van de utb tegemoet is gekomen bij uitspraak op bezwaar van 21 januari 2014, maar niettemin een tweede utb heeft uitgereikt, kwalificeert de uitspraak op bezwaar volgens eiseres als een ‘vergissing’ van de douaneautoriteiten (artikel 220, lid 2, onderdeel b, CDW respectievelijk artikel 116, lid 1, onder c, DWU). Omdat artikel 119, lid 1, DWU volgens eiseres een procedurele regel is, dient het te worden toegepast bij de beoordeling van het onderhavige geschil. Nu aan de in dat artikel gestelde vereisten voor een vergissing is voldaan, behoort volgens haar op grond van artikel 116, lid 1, onder c, DWU een bedrag van € 64.145,13 te worden kwijtgescholden. Voor zover artikel 119, lid 1, DWU niet van toepassing is, dan is volgens eiseres artikel 220, lid 2, onderdeel b, CDW van toepassing en dient dit bedrag te worden kwijtgescholden op basis van artikel 236, lid 1, CDW.

28. Tijdens de mondelinge behandeling heeft eiseres haar beroep op artikel 119, lid 1, DWU en artikel 220, lid 2, sub b, CDW ingetrokken. Een beroep op deze artikelen hoort volgens haar bij nader inzien niet in de onderhavige procedure thuis en zij zal een apart verzoek om terugbetaling of kwijtschelding bij verweerder indienen, welk verzoek vervolgens in een afzonderlijke procedure zal worden behandeld.

29. Tijdens de mondelinge behandeling heeft eiseres beroep gedaan op het rechtszekerheids- en het ne bis in idem-beginsel. Een beroep op deze beginselen slaagt volgens de rechtbank niet.
Uit rechtspraak van het HvJ blijkt dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn, alsook dat hun toepassing voorzienbaar is voor de justitiabelen, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen. Dit beginsel vereist volgens deze rechtspraak van het HvJ met name dat een regeling de belanghebbenden in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen, en dat deze laatsten ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (zie onder meer HvJ 3 juni 2021, C-39/20, Jumbocarry Trading GmbH).

De rechtbank is van oordeel dat, aangezien, indien sprake is van een vergissing van de douaneautoriteiten, belastingplichtigen nog altijd een beroep op terugbetaling of kwijtschelding toekomt, het rechtszekerheidsbeginsel aan heffing van douanerechten niet in de weg staat. Dit beginsel is dan ook niet geschonden.
Het beroep op het ne bis in idem-beginsel slaagt volgens de rechtbank evenmin. De doelstelling van het ne bis in idem-beginsel is te voorkomen dat iemand voor hetzelfde feit tweemaal wordt vervolgd, berecht of gestraft. Er dient sprake te zijn van een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM. Aangezien het in de onderhavige procedure ‘slechts’ gaat om douanerechten, kan eiseres zich in de onderhavige procedure niet op dit beginsel beroepen. Het ne bis in idem-beginsel staat dan ook niet aan het eventuele ‘tweemaal heffen’ van douanerechten in de weg. Of van ‘tweemaal heffen’ sprake is, zal de toekomst overigens uit moeten wijzen. Benadrukt zij dat eiseres nog steeds een beroep op terugbetaling of kwijtschelding kan doen, zij het in een andere procedure.

30. De rechtbank komt tot het oordeel dat de antidumpingrechten terecht zijn nagevorderd en dit betekent dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.

Proceskosten

31. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond;

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Kleij, voorzitter, mr. P.H. Lauryssen en mr. S.P.M. van den Maagdenberg, leden, in aanwezigheid van mr. W.G. van Gastelen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 december 2021.