Conclusie Europese Commissie is geen voor beroep vatbare handeling

Voorlopige editie

ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)

22 april 2021 (*)

 

„Hogere voorziening – Douane-unie – Verordening (EU) nr. 952/2013 – Artikel 211, lid 6 – Vergunning voor actieve veredeling van bepaald elektrostaal met georiënteerde korrel – Gevaar dat de wezenlijke belangen van producenten in de Unie worden geschaad – Onderzoek van de economische voorwaarden – Uitvoeringsverordening (EU) 2015/2447 – Artikel 259 – Conclusie van de Europese Commissie met betrekking tot de economische voorwaarden – Artikel 263 VWEU – Niet voor beroep vatbare handeling”

In zaak C‑572/18 P,

betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 13 september 2018,

thyssenkrupp Electrical Steel GmbH, gevestigd te Gelsenkirchen (Duitsland),

thyssenkrupp Electrical Steel Ugo, gevestigd te Isbergues (Frankrijk),

vertegenwoordigd door M. Günes en L. Heinisch, Rechtsanwälte,

rekwirantes,

andere partij in de procedure:

Europese Commissie, vertegenwoordigd door J.‑F. Brakeland en F. Clotuche-Duvieusart als gemachtigden,

verweerster in eerste aanleg,

wijst

HET HOF (Vierde kamer),

samengesteld als volgt: M. Vilaras, kamerpresident, N. Piçarra (rapporteur), D. Šváby, S. Rodin en K. Jürimäe, rechters,

advocaat-generaal: G. Hogan,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 november 2020,

het navolgende

Arrest

1        Met hun hogere voorziening verzoeken thyssenkrupp Electrical Steel GmbH en thyssenkrupp Electrical Steel Ugo om vernietiging van de beschikking van het Gerecht van de Europese Unie van 2 juli 2018, thyssenkrupp Electrical Steel en thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Commissie (T‑577/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:411; hierna: „bestreden beschikking”), waarbij het Gerecht hun beroep tot nietigverklaring heeft verworpen van de conclusie van de Commissie in het verslag van de zesde vergadering van de douanedeskundigengroep, afdeling „Andere bijzondere regelingen dan douanevervoer”, van 2 mei 2017, waarin zij zich op het standpunt stelde dat de wezenlijke belangen van de producenten in de Unie niet konden worden geschaad door een vergunning voor actieve veredeling van bepaald elektrostaal met georiënteerde korrel die werd aangevraagd door Euro-Mit Staal BV (hierna: „EMS”).

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Verordening nr. 2913/92

2        De artikelen 130 tot en met 136 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2700/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2000 (PB 2000, L 311, blz. 17) (hierna: „verordening nr. 2913/92”), hadden betrekking op de regeling behandeling onder douanetoezicht.

3        Artikel 130 van verordening nr. 2913/92 bepaalde:

„De regeling behandeling onder douanetoezicht maakt het mogelijk niet-communautaire goederen in het douanegebied van de Gemeenschap een behandeling te doen ondergaan die de soort of de staat ervan wijzigt, zonder dat zij aan rechten bij invoer of aan handelspolitieke maatregelen worden onderworpen, en de door deze behandeling verkregen producten in het vrije verkeer te brengen tegen de daarvoor geldende rechten bij invoer. Deze producten worden ‚behandelde producten’ genoemd.”

4        Artikel 132 van deze verordening luidde als volgt:

„De vergunning tot behandeling onder douanetoezicht wordt afgegeven op verzoek van de persoon die de behandeling verricht of laat verrichten.”

5        Artikel 133 van die verordening luidde:

„De vergunning wordt slechts verleend:

[...]

e)      indien de regeling ertoe kan bijdragen dat het ontstaan of de instandhouding van een behandelingsactiviteit in de Gemeenschap wordt bevorderd, zonder dat de wezenlijke belangen van communautaire producenten van soortgelijke goederen worden geschaad (economische voorwaarden). Volgens de procedure van het Comité kunnen de gevallen worden vastgesteld waarin aan de economische voorwaarden wordt geacht te zijn voldaan.”

6        Overeenkomstig de artikelen 247 tot en met 249 van deze verordening werd de Commissie bijgestaan door een comité.

7        Verordening nr. 2913/92 is ingetrokken en vervangen door verordening (EG) nr. 450/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2008 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (gemoderniseerd douanewetboek) (PB 2008, L 145, blz. 1), die zelf is ingetrokken en vervangen door verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB 2013, L 269, blz. 1; hierna: „douanewetboek”).

 

Verordening nr. 2454/93

8        Artikel 502, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92 (PB 1993, L 253, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 993/2001 van de Commissie van 4 mei 2001 (PB 2001, L 141, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 2454/93”), bepaalde:

„Behalve wanneer de economische voorwaarden worden geacht te zijn vervuld overeenkomstig de hoofdstukken 3, 4 of 6 wordt de vergunning [tot behandeling onder douanetoezicht] niet zonder onderzoek van de economische voorwaarden verleend.”

9        Artikel 503 van deze verordening bepaalde het volgende:

„Een onderzoek van de economische voorwaarden waarbij de Commissie is betrokken, kan geschieden:

a)      wanneer de betrokken douaneautoriteiten voor of na de afgifte van een vergunning overleg willen plegen;

b)      wanneer een andere douaneadministratie tegen een afgegeven vergunning bezwaar maakt;

c)      op initiatief van de Commissie.”

10      Artikel 504, leden 1 en 4, van deze verordening luidde als volgt:

„1.      Wanneer overeenkomstig artikel 503 een onderzoek wordt ingesteld, wordt de zaak naar de Commissie gezonden. Het desbetreffende dossier bevat de resultaten van het reeds ingestelde onderzoek.

[...]

4.      De betrokken douaneautoriteiten en andere douaneautoriteiten die soortgelijke vergunningen of aanvragen behandelen, houden met de conclusies van het Comité rekening.”

11      Verordening nr. 2454/93 is ingetrokken bij uitvoeringsverordening (EU) 2016/481 van de Commissie van 1 april 2016 (PB 2016, L 87, blz. 24).

 

Douanewetboek

12      Artikel 5 van het douanewetboek, met als opschrift „Definities”, bepaalt in punt 39 ervan dat het begrip „beschikking” voor de toepassing van dit wetboek aldus moet worden opgevat dat het ziet op „elke beslissing welke verband houdt met de douanewetgeving die door een douaneautoriteit over een bepaald geval wordt genomen en die voor de betrokken persoon of betrokken personen rechtsgevolgen heeft”.

13      Artikel 22 van dit wetboek, met als opschrift „Beschikkingen naar aanleiding van aanvragen”, bepaalt:

„1.      Indien een persoon een beschikking betreffende de toepassing van de douanewetgeving aanvraagt, verstrekt hij alle door de bevoegde douaneautoriteiten gevraagde inlichtingen die het voor hen mogelijk maken om een beschikking af te geven.

[...]

2.      De douaneautoriteiten gaan onverwijld, doch uiterlijk binnen 30 dagen na ontvangst van de aanvraag voor een beschikking, na of aan de voorwaarden voor aanvaarding van de aanvraag is voldaan.

Wanneer de douaneautoriteiten vaststellen dat de aanvraag alle inlichtingen bevat opdat zij de beschikking zouden kunnen verlenen, stellen zij de aanvrager binnen de in de eerste alinea vermelde termijn daarvan in kennis.

3.      De bevoegde douaneautoriteit verleent een beschikking als bedoeld in lid 1 en deelt deze aan de aanvrager onverwijld en uiterlijk 120 dagen nadat de aanvraag is aanvaard mee, tenzij anders is bepaald.

[...]

6.      Voordat een voor de aanvrager ongunstige beschikking wordt verleend, delen de douaneautoriteiten hem mee op welke gronden zij voornemens zijn hun beschikking te baseren. De aanvrager wordt in de gelegenheid gesteld zijn standpunt kenbaar te maken binnen een specifieke termijn, die aanvangt op de datum waarop hij die mededeling ontvangt of wordt geacht die te hebben ontvangen. Na het verstrijken van deze termijn wordt aan de aanvrager in de passende vorm mededeling gedaan van de beschikking.

[...]

7.      Een voor de aanvrager ongunstige beschikking wordt met redenen omkleed en maakt melding van de mogelijkheid tot beroep als bepaald in artikel 44.”

14      Artikel 44 van dat wetboek, met als opschrift „Recht op beroep”, bepaalt in de leden 1 en 3:

„1.      Eenieder heeft het recht beroep in te stellen tegen beschikkingen van de douaneautoriteiten die betrekking hebben op de toepassing van de douanewetgeving en die hem rechtstreeks en individueel raken.

Eenieder die bij de douaneautoriteiten een beschikking heeft aangevraagd, doch binnen de in artikel 22, lid 3, bedoelde termijn geen beschikking heeft verkregen, heeft eveneens het recht beroep in te stellen.

[...]

3.      Het beroep wordt ingesteld in de lidstaat waar de beschikking werd verleend of aangevraagd.”

15      Artikel 211 van dat wetboek bepaalt:

„1.      Een vergunning van de douaneautoriteiten is vereist voor:

a)      het gebruik van de regeling actieve [...] veredeling [...];

[...]

4.      Tenzij anders is bepaald en ter aanvulling van lid 3, wordt de in lid 1 bedoelde vergunning slechts verleend indien aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan:

a)      de douaneautoriteiten kunnen douanetoezicht uitoefenen zonder administratieve maatregelen te hoeven nemen die niet in verhouding staan tot de betrokken economische behoeften;

b)      de wezenlijke belangen van producenten in de Unie worden niet geschaad door een vergunning voor de regeling veredeling (economische voorwaarden).

5.      De wezenlijke belangen van producenten in de Unie worden geacht niet te zijn geschaad in de zin van lid 4, onder b), totdat het tegendeel is bewezen, of indien de economische voorwaarden vervuld worden geacht.

6.      Indien wordt aangetoond dat de wezenlijke belangen van producenten in de Unie waarschijnlijk zullen worden geschaad, worden de economische voorwaarden op Unieniveau onderzocht.”

16      Artikel 213 van het douanewetboek, met als opschrift „Toekenning van uitvoeringsbevoegdheden”, bepaalt in de eerste alinea:

„De Commissie bepaalt door middel van uitvoeringshandelingen nader de procedureregels inzake het onderzoek naar economische voorwaarden bedoeld in artikel 211, lid 6.”

Gedelegeerde verordening

17      Artikel 166 van gedelegeerde verordening (EU) 2015/2446 van de Commissie van 28 juli 2015 tot aanvulling van verordening nr. 952/2013 met nadere regels betreffende een aantal bepalingen van het douanewetboek van de Unie (PB 2015, L 343, blz. 1; hierna: „gedelegeerde verordening”) bevat in lid 1 de algemene regel dat de voorwaarde van artikel 211, lid 4, onder b), van het douanewetboek niet van toepassing is op vergunningen voor actieve veredeling, maar voorziet in drie uitzonderingen op deze regel.

 

Uitvoeringsverordening

18      Artikel 259 van uitvoeringsverordening (EU) 2015/2447 van de Commissie van 24 november 2015 houdende nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van verordening nr. 952/2013 (PB 2015, L 343, blz. 558; hierna: „uitvoeringsverordening”), met als opschrift „Toets op de economische voorwaarden”, luidt als volgt:

„1.      Wanneer na een aanvraag van een vergunning zoals bedoeld in artikel 211, lid 1, onder a), van het [douane]wetboek een toets op de economische voorwaarden is vereist in overeenstemming met artikel 211, lid 6, van [dat] wetboek, zendt de douanedienst van de douaneautoriteit die bevoegd is over de aanvraag te beschikken het dossier onmiddellijk naar de Commissie met het verzoek om een dergelijke toets.

[...]

4.      De Commissie richt een deskundigengroep bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten op die de Commissie adviseert over de vraag of al dan niet aan de economische voorwaarden is voldaan.

5.      De betrokken douaneautoriteit en elke andere douaneautoriteit die soortgelijke aanvragen of vergunningen behandelt, houdt rekening met de over de economische voorwaarden bereikte conclusie.

In de conclusies aangaande de toets op de economische voorwaarden kan worden gespecificeerd dat het onderzochte geval uniek is en daarom niet als een precedent kan dienen voor andere aanvragen of vergunningen.

[...]”

Beschikking C(2016) 3301 final

19      Artikel 3, lid 1, onder c), van het besluit van de Commissie van 30 mei 2016 tot vaststelling van horizontale regels voor de oprichting en het functioneren van de deskundigengroepen van de Commissie [C(2016) 3301 final] bepaalt dat deze groepen advies en vakkennis verstrekken aan de Commissie met betrekking tot, onder meer, de uitvoering van wetgeving en de coördinatie en samenwerking met de lidstaten. Volgens artikel 5 van dit besluit moet het mandaat van een deskundigengroep duidelijk worden omschreven en moeten haar taken zo nauwkeurig mogelijk worden bepaald.

20      De douanedeskundigengroep is opgericht op grond van artikel 259, lid 4, van de uitvoeringsverordening en is onderworpen aan de in het vorige punt genoemde horizontale regels. De rol van deze groep bestaat volgens punt 2, onder g), van de „Terms of Reference” van 3 mei 2016 [Ares(2016) 2109319] in het adviseren van de Commissie en haar diensten bij het onderzoek naar de vraag of aan de economische voorwaarden is voldaan.

Voorgeschiedenis van het geding

21      De voorgeschiedenis van het geding is uiteengezet in de punten 1 tot en met 8 van de bestreden beschikking en kan ten behoeve van de onderhavige procedure als volgt worden samengevat.

22      Op 21 februari 2017 heeft EMS overeenkomstig artikel 211, lid 1, onder a), van het douanewetboek bij de Nederlandse douaneautoriteit een aanvraag ingediend voor een vergunning voor de actieve veredeling van bepaald elektrostaal met georiënteerde korrel van Japanse oorsprong.

23      Op 27 februari 2017 heeft deze autoriteit het dossier krachtens artikel 259, lid 1, van de uitvoeringsverordening aan de Commissie toegezonden en haar verzocht de economische voorwaarden te onderzoeken.

24      Op 2 mei 2017 is tijdens de zesde bijeenkomst van de douanedeskundigengroep, afdeling „Andere bijzondere regelingen dan douanevervoer”, de kwestie van de economische voorwaarden besproken en de daaropvolgende stemming is gunstig uitgevallen. Op basis daarvan concludeerde de Commissie dat er was voldaan aan de economische voorwaarden voor de vergunning actieve veredeling (hierna: „litigieuze conclusie”).

25      Diezelfde dag heeft de Nederlandse douaneautoriteit de vergunning voor actieve veredeling aan EMS afgegeven voor de periode van 2 mei 2017 tot en met 1 mei 2020.

26      Op 12 juli 2017 hebben rekwirantes bij deze autoriteit bezwaren ingediend tegen de verlening van deze vergunning.

27      In haar voorlopige besluiten van 11 december 2017 over deze bezwaren heeft de Nederlandse douaneautoriteit verklaard dat zij „verplicht” was de gevraagde vergunning te verlenen, omdat zij „rekening moest houden met [de litigieuze conclusie]”.

Procedure bij het Gerecht en bestreden beschikking

28      Bij een op 25 augustus 2017 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben rekwirantes beroep tot nietigverklaring van de litigieuze conclusie ingesteld.

29      Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 november 2017, heeft de Commissie krachtens artikel 130 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, die primair gebaseerd was op het ontbreken van een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU en subsidiair op het feit dat rekwirantes niet rechtstreeks en individueel werden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.

30      In zijn uitspraak over de exceptie van niet-ontvankelijkheid heeft het Gerecht geoordeeld dat de litigieuze conclusie geen voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU vormt en heeft het bijgevolg het beroep niet-ontvankelijk verklaard, zonder zich uit te spreken over de vraag of rekwirantes rechtstreeks en individueel worden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.

Procedure bij het Hof en conclusies van partijen in hogere voorziening

31      Rekwirantes verzoeken het Hof:

• de bestreden beschikking te vernietigen;
• het beroep ontvankelijk te verklaren;
• de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor inhoudelijke behandeling en afdoening;
• de Commissie te verwijzen in de kosten van deze procedure.

32      De Commissie verzoekt het Hof:

• de hogere voorziening ongegrond te verklaren;
•  rekwirantes te verwijzen in de kosten.

33      Bij beschikking van 7 maart 2019, thyssenkrupp Electrical Steel en thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Commissie (C‑572/18 P, niet gepubliceerd, EU:C:2019:188), heeft de president van het Hof het verzoek van EMS om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie afgewezen op grond dat EMS geen belang had bij de uitkomst van het geding.

Hogere voorziening

34      Rekwirantes voeren ter onderbouwing van hun hogere voorziening vijf middelen aan. Met het eerste middel stellen rekwirantes dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het douanewetboek, de gedelegeerde verordening en de uitvoeringsverordening de Commissie niet de bevoegdheid verlenen om besluiten vast te stellen die de nationale douaneautoriteiten in een procedure tot verlening van een vergunning voor actieve veredeling binden. Met het tweede middel wordt betoogd dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de rol van de Commissie in het kader van het onderzoek van de economische voorwaarden zuiver procedureel is. Met het derde middel wordt aangevoerd dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het arrest van 11 mei 2006, Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:312; hierna: „arrest Friesland Coberco”), juridisch bindend is voor de uitlegging van artikel 259, lid 5, van de uitvoeringsverordening. Het vierde middel is ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht doordat het voor het bewijs van het bindende karakter van de litigieuze conclusie geen rekening heeft gehouden met het document met als opschrift „Administratieve praktijk inzake het onderzoek van de economische voorwaarden overeenkomstig artikel 211, lid 6, van het [douanewetboek] en artikel 259 van [de uitvoeringsverordening]” (Administrative practice regarding the examination of the economic conditions in accordance with Articles 211(6) [Union Customs Code (UCC)] and 259 [UCC Implementing Act (IA UCC)]) van 5 augustus 2016 [Ares(2016) 4155451; hierna: „administratieve praktijk”]. Het vijfde middel is ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht doordat het niet heeft geoordeeld dat rekwirantes door de litigieuze conclusie rechtstreeks en individueel worden geraakt.

35      Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de Commissie in haar memorie van antwoord, zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, heeft verklaard dat ingeval rekwirantes geen gerechtelijke procedures hebben ingeleid tegen de afwijzing door de Nederlandse douaneautoriteit van hun bezwaren tegen de aan EMS verleende vergunning voor actieve veredeling, deze vergunning definitief is geworden, zodat zij geen belang hebben bij de afdoening van de hogere voorziening.

36      In repliek hebben rekwirantes evenwel bevestigd dat zij dergelijke procedures hebben aangespannen bij de Nederlandse rechterlijke instanties, hetgeen de Commissie in dupliek ook heeft erkend.

37      Bijgevolg moet het betoog van de Commissie dat er geen bewijs is geleverd van belang bij de afdoening van de hogere voorziening, worden afgewezen.

Eerste, tweede en vierde middel

Argumenten van partijen

38      Met deze middelen, die gelet op hun samenhang gezamenlijk moeten worden behandeld, verwijten rekwirantes het Gerecht dat het bij zijn beoordeling van de vraag of de litigieuze conclusie een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU vormt, blijk heeft gegeven van drie onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de uitlegging en de toepassing van, ten eerste, de bepalingen van het douanewetboek, de gedelegeerde verordening en de uitvoeringsverordening betreffende het onderzoek van de economische voorwaarden en, ten tweede, de administratieve praktijk.

39      Ter ondersteuning van het eerste middel, dat gericht is tegen punt 48 van de bestreden beschikking, betogen rekwirantes dat de Commissie uit hoofde van haar uitvoeringsbevoegdheden een procedure heeft ingevoerd waarin de vraag of er is voldaan aan de economische voorwaarden op Unieniveau moet worden onderzocht, aangezien aan de nationale douaneautoriteiten geen enkele bevoegdheid is verleend om deze voorwaarden te onderzoeken. De invoering van een dergelijke procedure behelst een verschil ten opzichte van verordening nr. 2913/92, zoals uitgelegd door het Hof in het arrest Friesland Coberco.

40      Aangezien de verlening van een vergunning voor actieve veredeling afhankelijk is van de vervulling van de economische voorwaarden en de nationale douaneautoriteiten niet bevoegd zijn deze kwestie te beoordelen, is volgens rekwirantes de desbetreffende conclusie van de Commissie noodzakelijkerwijze bindend voor deze autoriteiten. Deze zienswijze vindt steun in de administratieve praktijk en in de voorlopige besluiten van de Nederlandse douaneautoriteit van 11 december 2017 over de bezwaren van rekwirantes.

41      Verzoeksters voeren ook aan dat de bevoegdheid van de Commissie om aan het einde van het onderzoek van de economische voorwaarden bindende besluiten vast te stellen, niet in twijfel kan worden getrokken door het feit dat artikel 259 van de uitvoeringsverordening verwijst naar de handeling die het resultaat is van dit onderzoek als „conclusie”, noch door het feit dat deze instelling wordt bijgestaan door de douanedeskundigengroep. Zij benadrukken in dit verband dat de vorm waarin een handeling wordt vastgesteld, de aard ervan niet kan wijzigen en dat de adviezen van deze groep slechts adviserende waarde hebben.

42      Ter ondersteuning van het tweede middel, dat tegen de punten 49 en 50 van de bestreden beschikking is gericht, voeren rekwirantes aan dat geen enkele bepaling van het douanewetboek, van de gedelegeerde verordening of van de uitvoeringsverordening de rol van de Commissie beperkt tot het opnemen en tellen van de stemmen van de vertegenwoordigers van de lidstaten binnen de douanedeskundigengroep. Aangezien de Commissie niet verplicht is de adviezen van deze deskundigengroep te volgen, moet zij volgens rekwirantes „juridisch aansprakelijk” zijn voor haar conclusie met betrekking tot de economische voorwaarden.

43      Bijgevolg zijn rekwirantes van mening dat een dergelijke conclusie een handeling vormt die beoogt bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen en dus vatbaar kan zijn voor beroep krachtens artikel 263 VWEU.

44      Ter ondersteuning van het vierde middel, dat gericht is tegen punt 66 van de bestreden beschikking, betogen rekwirantes dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn onderzoek van de strekking van de conclusie van de Commissie met betrekking tot de economische voorwaarden, doordat het de administratieve praktijk niet in aanmerking heeft genomen als bewijs van het dwingende karakter van die conclusie, terwijl in punt 3, eerste alinea, van die praktijk is aangegeven dat „de conclusie van de Commissie bindend is voor de bevoegde douaneautoriteiten bindt en dat deze autoriteiten er derhalve niet van kunnen afwijken”. Voorts heeft de Nederlandse douaneautoriteit verklaard dat zij op grond van de litigieuze conclusie „verplicht” was de gevraagde vergunning te verlenen.

45      De Commissie betwist de gegrondheid van deze middelen.

 

Beoordeling door het Hof

46      Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat als „voor beroep vatbare handelingen” in de zin van artikel 263 VWEU worden aangemerkt alle door de instellingen van de Unie vastgestelde bepalingen, ongeacht de vorm ervan, die tot doel hebben bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen die de belangen van de verzoeker aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (zie in die zin arresten van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punt 37, en 20 september 2016, Mallis e.a./Commissie en ECB, C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:702, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47      Daarentegen ontsnapt elke handeling die geen bindende rechtsgevolgen heeft, zoals voorbereidende handelingen en handelingen die louter uitvoering behelzen, gewone aanbevelingen en adviezen en, in beginsel, interne instructies, aan rechterlijke toetsing als bedoeld in artikel 263 VWEU (zie in die zin arresten van 12 september 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commissie, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 20 februari 2018, België/Commissie, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punt 27).

48      Om vast te stellen of de bestreden handeling bindende rechtsgevolgen in het leven roept, moet volgens vaste rechtspraak van het Hof worden gekeken naar de wezenlijke inhoud van die handeling en moeten die gevolgen worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria zoals de inhoud van die handeling, waarbij in voorkomend geval rekening moet worden gehouden met de context waarin de handeling is vastgesteld en de bevoegdheden van de instelling die de handeling heeft vastgesteld (arresten van 20 februari 2018, België/Commissie, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 47).

49      Dit is slechts anders indien handelingen die in de loop van de voorbereidende procedure tot stand zijn gekomen, zelf het einde markeren van een bijzondere procedure die verschilt van die welke de betrokken instelling in staat moet stellen ten gronde te beslissen (arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 11).

50      Hoewel zuiver voorbereidende maatregelen als zodanig niet vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring, kunnen de eventuele gebreken ervan in elk geval worden aangevoerd tot staving van het beroep tegen de definitieve handeling ter voorbereiding waarvan zij zijn genomen (arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 12).

51      In casu heeft het Gerecht om te beginnen in punt 48 van de bestreden beschikking opgemerkt dat noch het douanewetboek, noch de gedelegeerde verordening, noch de uitvoeringsverordening de Commissie de bevoegdheid verlenen om besluiten vast te stellen, laat staan bindende besluiten, voor de nationale douaneautoriteiten in het kader van het onderzoek van de economische voorwaarden.

52      Vervolgens heeft het Gerecht er in punt 49 van de bestreden beschikking op gewezen dat het douanewetboek de Commissie geenszins verplicht om zelf de economische voorwaarden te onderzoeken, en heeft het de rol van deze instelling in de samenwerking tussen haarzelf en de deskundigen van de lidstaten enerzijds en de betrokken douaneautoriteiten anderzijds als zuiver procedureel beschreven. Volgens het Gerecht is er bij deze samenwerking geen sprake van een besluitvormingsmechanisme op Unieniveau waarin de in een informeel kader vastgestelde conclusie bindend zou zijn voor de lidstaten.

53      Ten slotte heeft het Gerecht in punt 50 van de bestreden beschikking beklemtoond dat uit de procedure die de Commissie krachtens de haar in artikel 213 van het douanewetboek verleende uitvoeringsbevoegdheden heeft ingesteld, niet blijkt dat deze instelling haar standpunt kenbaar moet maken of een beoordelingsbevoegdheid zou moeten uitoefenen met betrekking tot de vraag of aan de economische voorwaarden is voldaan.

54      Voorts heeft het Gerecht in punt 66 van de bestreden beschikking vastgesteld dat de administratieve praktijk slechts een eerder bestuurlijk document met betrekking tot de toepassing van de relevante bepalingen van verordening nr. 2454/93 heeft vervangen, en geoordeeld dat dit document niet kon dienen als geldige grondslag voor de in de administratieve praktijk gehanteerde uitlegging, aangezien daarin niet de consequenties uit het arrest Friesland Coberco waren getrokken.

55      In het kader van het eerste en het tweede middel van de hogere voorziening zijn rekwirantes in wezen van mening dat de relevante bepalingen van het douanewetboek, de gedelegeerde verordening en de uitvoeringsverordening aldus moeten worden uitgelegd dat de procedure voor het onderzoek van de economische voorwaarden die de Commissie op Unieniveau in samenwerking met de douanedeskundigengroep uitvoert, autonoom is en los kan worden gezien van de vergunningsprocedure voor actieve veredeling.

56      In de eerste plaats maakt een conclusie van de Commissie met betrekking tot de economische voorwaarden, zoals de litigieuze conclusie, evenwel deel uit van de vergunningsprocedure voor actieve veredeling, in het kader waarvan overeenkomstig artikel 211, lid 1, onder a), van het douanewetboek de plaatsing van goederen onder de regeling actieve veredeling afhankelijk is van een vergunning van de nationale douaneautoriteiten, die dus in het kader van deze procedure bij uitsluiting de definitieve beslissingsbevoegdheid uitoefenen.

57      Deze vaststelling vindt steun in artikel 22 van het douanewetboek. Overeenkomstig lid 3 van dit artikel staat het immers aan de bevoegde douaneautoriteit om naar aanleiding van een aanvraag om toepassing van de douanewetgeving een beschikking te verlenen en deze beschikking binnen de wettelijke termijnen aan de aanvrager mee te delen. Lid 6 van dit artikel verplicht de douaneautoriteiten om, alvorens een voor de aanvrager ongunstige beschikking te verlenen, hem mede te delen op welke gronden zij voornemens zijn hun beschikking te baseren, zodat de aanvrager in de gelegenheid wordt gesteld zijn standpunt over die gronden kenbaar maken. Ten slotte bepaalt lid 7 van dit artikel dat een voor de aanvrager ongunstige beschikking met redenen wordt omkleed en melding moet maken van „de mogelijkheid tot beroep zoals bepaald in artikel 44 [van het douanewetboek]”, welk beroep overeenkomstig lid 3 van dit laatste artikel moet worden ingesteld „in de lidstaat waar de beschikking werd verleend of aangevraagd”.

58      Artikel 5, punt 39, van het douanewetboek, waarin het begrip „beschikking” wordt gedefinieerd als „elke beslissing welke verband houdt met de douanewetgeving die door een douaneautoriteit over een bepaald geval wordt genomen en die voor de betrokken persoon of betrokken personen rechtsgevolgen heeft”, laat geen twijfel bestaan over het feit dat de bevoegdheid om op grond van dat wetboek handelingen vast te stellen waarbij een beslissing wordt genomen, bij de nationale douaneautoriteiten ligt.

59      Het is juist dat artikel 211, lid 4, onder b), van het douanewetboek in het kader van de cumulatieve voorwaarden voor de verkrijging van een vergunning voor actieve veredeling vereist dat aan de economische voorwaarden is voldaan, en dat lid 6 van dat artikel 211 bepaalt dat wanneer een onderzoek van die voorwaarden noodzakelijk is, dat moet plaatsvinden „op Unieniveau”. Uit artikel 211, lid 1, onder a), artikel 211, lid 4, onder b), juncto artikel 211, lid 6, van dat wetboek blijkt echter dat een dergelijk onderzoek deel uitmaakt van de procedure die leidt tot de vaststelling – naar aanleiding van een daartoe strekkende aanvraag voor een vergunning – van de eindbeschikking door de nationale douaneautoriteiten en slechts een tussenstap in deze procedure vormt.

60      Terwijl artikel 211, lid 1, onder a), van het douanewetboek de beslissingsbevoegdheid op het gebied van de regeling actieve veredeling uitdrukkelijk aan de nationale douaneautoriteiten toekent, verleent artikel 211, lid 4, onder b), en lid 6, van dat wetboek in het kader van het onderzoek van de economische voorwaarden dus geen eigen beslissingsbevoegdheid aan een entiteit van de Unie.

61      Deze vaststelling wordt bevestigd door het feit dat, anders dan in artikel 22 en artikel 44, lid 3, van het douanewetboek is bepaald met betrekking tot beschikkingen die de bevoegde douaneautoriteit naar aanleiding van een aanvraag vaststelt, geen enkele bepaling van dat wetboek de entiteit van de Unie die de economische voorwaarden moet onderzoeken, verplicht om de aanvrager van de uitkomst van dat onderzoek in kennis te stellen of hem de gronden mee te delen die tot die uitkomst hebben geleid. Bovendien verleent geen enkele bepaling in deze context de aanvrager het recht om tegen een dergelijke uitkomst beroep in te stellen.

62      Anders dan rekwirantes stellen, volgt voorts uit de bepalingen van het douanewetboek niet dat de rol van de bevoegde douaneautoriteit beperkt zou zijn tot de tenuitvoerlegging van de uitkomst die is verkregen na het onderzoek van de economische voorwaarden op Unieniveau. Dit wetboek, en met name artikel 211 ervan, verleent de entiteit van de Unie die de economische voorwaarden moet onderzoeken immers niet de bevoegdheid om een andere dan een louter tussentijdse en voorbereidende maatregel te nemen.

63      Wat in de tweede plaats de procedureregels betreft die van toepassing zijn op het onderzoek van de economische voorwaarden op Unieniveau in de zin van artikel 211, lid 6, van het douanewetboek, volgt inderdaad uit artikel 259, leden 1 en 4, van de uitvoeringsverordening, in hun onderlinge samenhang gelezen, dat wanneer een dergelijk onderzoek noodzakelijk is, het aan de Commissie staat dit uit te voeren, in samenwerking met een deskundigengroep bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en op basis van de gegevens die de bevoegde douaneautoriteit haar ter beschikking heeft gesteld. Bovendien volgt uit artikel 259, lid 5, van de uitvoeringsverordening dat de Commissie de uitkomst van het onderzoek van de economische voorwaarden op Unieniveau in een „conclusie” formuleert en dat daar „rekening mee wordt gehouden” door de bevoegde douaneautoriteit en door andere douaneautoriteiten die soortgelijke aanvragen of vergunningen behandelen.

64      Zo bevestigt artikel 259 van de uitvoeringsverordening de vaststelling dat de conclusie waartoe de Commissie na het onderzoek van de economische voorwaarden komt, slechts een tussenmaatregel vormt ter voorbereiding van de eindbeschikking van de douaneautoriteiten op de aanvraag voor een vergunning voor actieve veredeling.

65      Zoals de advocaat-generaal in punt 52 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, suggereert de uitdrukking „rekening houden met” in artikel 259, lid 5, eerste alinea, van de uitvoeringsverordening, gelet op de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, immers dat de bevoegde douaneautoriteit een zekere beoordelingsmarge heeft met betrekking tot de wijze waarop gevolg moet worden gegeven aan de conclusie van de Commissie met betrekking tot de economische voorwaarden. Deze uitdrukking impliceert dus dat de bevoegde douaneautoriteit de conclusie van de Commissie bestudeert en, in geval van onenigheid met deze conclusie, de gronden geeft voor haar beslissing om deze niet te volgen (zie naar analogie arrest Friesland Coberco, punt 27).

66      Het is juist dat, zoals rekwirantes benadrukken, de bevoegde douaneautoriteit waarbij een aanvraag voor een vergunning voor actieve veredeling is ingediend overeenkomstig artikel 259, lid 1, van de uitvoeringsverordening verplicht is om, wanneer een onderzoek van de economische voorwaarden op Unieniveau op grond van artikel 211, lid 6, van het douanewetboek noodzakelijk is, het dossier aan de Commissie toe te zenden en haar te verzoeken dit onderzoek te verrichten.

67      Zoals het Hof in wezen heeft geoordeeld in de punten 28 en 29 van het arrest Friesland Coberco met betrekking tot verordening nr. 2913/92, impliceert de verplichting voor de bevoegde douaneautoriteit om in bepaalde omstandigheden het dossier aan de Commissie toe te zenden evenwel niet dat deze autoriteit verplicht is om de conclusie van deze instelling te volgen. Zoals het Gerecht terecht heeft benadrukt in de punten 53 en 54 van de bestreden beschikking, die in het kader van de onderhavige hogere voorziening niet ter discussie worden gesteld, kan aan dit oordeel niet worden afgedaan door de omstandigheid dat de conclusie met betrekking tot de economische voorwaarden thans door de Commissie wordt geformuleerd en niet, zoals het geval was overeenkomstig verordening nr. 2913/92, door een bij die verordening ingesteld comité. Zoals de advocaat-generaal in punt 64 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijft het met dat onderzoek nagestreefde doel hetzelfde en is alleen de uitvoerder ervan gewijzigd.

68      Bovendien bevestigt de op de nationale douaneautoriteiten rustende verplichting om, wanneer zij wensen af te wijken van de conclusie van de Commissie, hun beslissing op dit punt te motiveren, dat die conclusie geen bindende rechtsgevolgen in het leven roept die de rechtspositie van een verzoeker aanmerkelijk kunnen wijzigen. Zoals de advocaat-generaal in punt 70 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, wijst deze motiveringsplicht weliswaar op het bestaan van een bepaald rechtsgevolg dat door de conclusie van de Commissie wordt teweeggebracht, maar volstaat dit gevolg niet om die conclusie als een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU aan te merken.

69      Wat het argument van rekwirantes betreft dat gebaseerd is op de formulering van artikel 259, lid 5, tweede alinea, van de uitvoeringsverordening – welke bepaling voorziet in de mogelijkheid voor de Commissie om in haar conclusie te specificeren dat het onderzochte geval uniek is en niet als een precedent kan dienen voor andere aanvragen of vergunningen – volgt ook uit deze bepaling niet dat de Commissie bevoegd is om handelingen vast te stellen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen die de belangen van een verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen. Zelfs in een dergelijk geval kunnen de betrokken nationale douaneautoriteiten immers afwijken van deze conclusie, mits zij hun beslissing in die zin motiveren.

70      Wat rekwirantes’ beroep op de administratieve praktijk betreft ter ondersteuning van hun standpunt dat de conclusie van de Commissie met betrekking tot de economische voorwaarden een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU vormt, moet ten slotte worden vastgesteld dat een administratieve praktijk, zoals het Gerecht in punt 67 van de bestreden beschikking terecht in herinnering heeft gebracht – welk punt in het kader van de onderhavige hogere voorziening niet wordt betwist –, weliswaar kan worden beschouwd als een geldig middel om de aard van een dergelijke conclusie uit te leggen, maar rechtens niet bindend is, zodat zij de strekking van de handeling waarop zij betrekking heeft niet kan wijzigen.

71      Gelet op de in de punten 63 tot en met 69 van het onderhavige arrest uiteengezette uitlegging van artikel 259 van de uitvoeringsverordening, heeft het Gerecht in punt 68 van de bestreden beschikking de in de administratieve praktijk gehanteerde uitlegging ook terecht afgewezen op grond dat zij niet in overeenstemming was met de bepalingen van de uitvoeringsverordening.

72      De administratieve praktijk kan de in de punten 56 tot en met 69 van het onderhavige arrest vermelde uitlegging van de bepalingen van het douanewetboek en de uitvoeringsverordening dus niet ter discussie stellen, zodat het op die praktijk gebaseerde argument van rekwirantes niet kan slagen. Zoals de advocaat-generaal in punt 61 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft de omstandigheid dat de bevoegde douaneautoriteit zich in casu bij de vaststelling van haar beschikking gebonden achtte aan de litigieuze conclusie, niet tot gevolg dat deze conclusie rechtens bindend is.

73      Hieruit volgt dat het betoog waarmee rekwirantes willen aantonen dat het Gerecht in het kader van zijn beoordeling van de vraag of de litigieuze conclusie een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU vormt, blijk heeft gegeven van drie onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de uitlegging en de toepassing van, ten eerste, de bepalingen van het douanewetboek, de gedelegeerde verordening en de uitvoeringsverordening betreffende het onderzoek van de economische voorwaarden en, ten tweede, de administratieve praktijk, niet kan slagen.

74      Derhalve moeten het eerste, het tweede en het vierde middel ongegrond worden verklaard.

Derde middel

Argumenten van partijen

75      Met het derde middel betogen rekwirantes dat het Gerecht in de punten 60 en 61 van de bestreden beschikking blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de uitlegging die het Hof in het arrest Friesland Coberco aan artikel 504, lid 4, van verordening nr. 2454/93 heeft gegeven, relevant bleef voor de uitlegging van het in casu toepasselijke artikel 259, lid 5, van de uitvoeringsverordening. Betwist wordt dat deze twee bepalingen „als gelijkwaardig kunnen worden beschouwd”, zoals het Gerecht heeft vastgesteld.

76      Tegen die vaststelling voeren rekwirantes aan dat de procedure voor behandeling onder douanetoezicht die aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest Friesland Coberco niet meer voorkomt in het douanewetboek. Deze wijziging heeft overigens geleid tot een wijziging in de definitie van het begrip „economische voorwaarden”. Bovendien speelt het bij verordening nr. 2913/92 ingestelde comité geen enkele rol meer bij het onderzoek van de economische voorwaarden, aangezien de conclusie over deze voorwaarden thans wordt vastgesteld door de Commissie.

77      Rekwirantes wijzen ook op het verschil in formulering tussen enerzijds artikel 502, lid 1, van verordening nr. 2454/93 en anderzijds artikel 211, lid 6, van het douanewetboek en artikel 259, lid 1, van de uitvoeringsverordening. De woorden „rekening houden met” in artikel 259, lid 5, van de uitvoeringsverordening moeten derhalve aldus worden opgevat dat de conclusie van de Commissie over de economische voorwaarden bindend is voor de nationale douaneautoriteiten.

78      De Commissie betwist de gegrondheid van dit middel.

Beoordeling door het Hof

79      Met het onderhavige middel, dat gericht is tegen de punten 60 en 61 van de bestreden beschikking, stellen rekwirantes dat het Gerecht, gelet op de omvang van de wijzigingen die in de douanewetgeving zijn aangebracht sinds de uitlegging die in het arrest Friesland Coberco aan de verordeningen nr. 2913/92 en nr. 2454/93 is gegeven, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat artikel 504, lid 4, van verordening nr. 2454/93 en artikel 259, lid 5, eerste alinea, van de uitvoeringsverordening gelijkwaardige bepalingen zijn, en door op basis daarvan een uitlegging te geven van de tweede bepaling die identiek is aan die welke het Hof in dat arrest heeft gegeven aan de eerste bepaling, namelijk dat de conclusie van het door verordening nr. 2913/92 ingestelde comité niet bindend was voor de nationale douaneautoriteiten.

80      In dit verband volstaat het op te merken dat het Gerecht, gelet op de overwegingen in de punten 56 tot en met 69 van het onderhavige arrest, geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 60 en 61 van de bestreden beschikking te oordelen dat de uitlegging die het Hof in het arrest Friesland Coberco aan artikel 504, lid 4, van verordening nr. 2454/93 heeft gegeven, relevant blijft voor de uitlegging van artikel 259, lid 5, eerste alinea, van de uitvoeringsverordening, aangezien deze twee bepalingen als gelijkwaardig kunnen worden beschouwd.

81      In die omstandigheden faalt dus ook het betoog waarmee rekwirantes trachten aan te tonen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de uitlegging die het Hof in het arrest Friesland Coberco aan artikel 504, lid 4, van verordening nr. 2454/93 heeft gegeven, relevant blijft voor de uitlegging van artikel 259, lid 5, van de uitvoeringsverordening, dat in casu van toepassing is.

82      Derhalve moet het derde middel eveneens ongegrond worden verklaard.

Vijfde middel

Argumenten van partijen

83      Met het onderhavige middel betogen rekwirantes dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet vast te stellen dat zij door de litigieuze conclusie rechtstreeks en individueel werden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.

84      De Commissie is van mening dat dit middel niet ter zake dienend en in elk geval ongegrond is.

Beoordeling door het Hof

85      Aangezien het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat de litigieuze conclusie geen voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU vormt, kan het Gerecht niet worden verweten blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet te onderzoeken of rekwirantes door die handeling rechtstreeks en individueel werden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Aangezien het beroep niet was gericht tegen een voor beroep vatbare handeling, kon het immers alleen maar niet-ontvankelijk worden verklaard, ook al werden rekwirantes, zoals zij stellen, door de litigieuze conclusie rechtstreeks en individueel geraakt.

86      Derhalve moet het vijfde middel ongegrond worden verklaard.

87      Aangezien geen van de vijf middelen van de hogere voorziening gegrond is verklaard, moet deze in haar geheel worden afgewezen.

Kosten

88      Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is.

89      Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dit is gevorderd.

90      Aangezien rekwirantes in hogere voorziening in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Commissie.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart:

1)      De hogere voorziening in zaak C‑572/18 P wordt afgewezen.

2)      thyssenkrupp Electrical Steel GmbH en thyssenkrupp Electrical Steel Ugo dragen hun eigen kosten en die van de Europese Commissie.

ondertekeningen

---

*      Procestaal: Engels.