Hoe wordt er gedacht over de herziening van de rulingpraktijk?

Opinie

Staatssecretaris Menno Snel van Financiën bekijkt op welke manier de rulingpraktijk in de Belastingdienst kan worden herzien. Het gaat daarbij om het geven van zekerheid vooraf door middel van rulings met een internationaal karakter. Op 20 september 2018 sloot de internetconsultatie over de voorgenomen herziening van de rulingpraktijk. In totaal hebben 28 organisaties en personen gereageerd. In deze opinie bespreek ik de hoofdlijnen van de mijns inziens meest relevante reacties.

Dit betreft dan de reacties van:

• de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (R.A. van der Jagt);
• Artikel104.nl (Anna Gunn);
• EY (E.J.H. Westerburgen en M. J. Swets);
• PwC (M.J.M. Diepstraten);
• het RB (A.T. Pahladsingh);
• The Netherlands British Chamber of Commerce (NBCC) (M. Buckers);
• Universiteit Leiden (J. Vleggeert).

De staatssecretaris heeft in een brief aan de Tweede Kamer van 18 september 2018 aangegeven dat de Kamer eind 2018 wordt geïnformeerd over de plannen voor de vormgeving van de rulingprakijk.1 De reacties op de consultatie zullen bij de nadere besluitvorming worden betrokken.

In het consultatiedocument komen de volgende vier vragen aan de orde:

1. Aan welke eisen moet een belastingplichtige voldoen om zekerheid vooraf te krijgen?
2. Over welke structuren moet de Belastingdienst zekerheid vooraf geven (en in welke situaties niet)?
3. Hoe kan het proces van afgifte van rulings het beste worden ingericht?
4. Hoe kan de transparantie van de rulingpraktijk worden vormgegeven?

Ad 1. Aan welke eisen moet een belastingplichtige voldoen om zekerheid vooraf te krijgen?

NOB: Uiteindelijk is voor een belangrijk deel sprake van een politieke keuze. De Orde heeft er, alles afwegende, begrip voor dat er wordt gekeken naar een (verdere) beperking van de groep van belastingplichtigen die in aanmerking komen voor een ruling. Naar de mening van de Orde kan een balans worden gevonden door het verbreden van de toepassing van de geldende substance-eisen naar alle rulings met een internationaal karakter.

Artikel104.nl: In het huidige maatschappelijke klimaat is het onhoudbaar dat voorafgaande zekerheid wordt gegeven aan brievenbusmaatschappijen.

EY: In beginsel moet iedere belastingplichtige die aan de substance-eisen van de Nederlandse wet voldoet voor zekerheid vooraf in aanmerking komen voor een ruling. De rulingpraktijk maakt immers onderdeel uit van de Belastingdienst die zich richt op een correcte uitvoering van de fiscale wetgeving.

PwC: De vraag is of substance van de belastingplichtige het beslissende criterium moet zijn. In nationale situaties worden immers ook geen substance-eisen gesteld aan het verkrijgen van zekerheid vooraf. Voor het stellen van voorwaarden aan het verkrijgen van zekerheid vooraf door belastingplichtigen die onderdeel uitmaken van een internationale structuur die verder gaan dan de voorwaarden die gelden in binnenlandse situaties, dient een rechtvaardigingsgrond te bestaan. Het voorkomen van misbruik kan een geldige rechtvaardigingsgrond zijn.

RB: Vervang de geldende substance-eisen door de open norm ‘economische nexus’. Allereerst sluit deze optie goed aan bij het uitgangspunt en beleid van de Nederlandse overheid om te streven om buitenlandse ondernemingen die werkelijk een band hebben met Nederland naar Nederland te halen. Structuren zullen dan juist vanuit een reële binding met Nederland worden opgezet om ook in Nederland werkelijk economische activiteiten te verrichten. Dit kan ook ten goede komen aan de werkgelegenheid in Nederland. Daarnaast is het van belang dat in verschillende andere landen ook wordt uitgegaan van een economische nexus-benadering. Het is dan ook een relatief veel gebruikte benadering in de huidige tijd. Mede om niet uit de pas te lopen met andere landen, is het RB van mening dat het goed is om daarbij aan te sluiten.

NBCC: continueer de huidig geldende substance-eisen.

Universiteit Leiden: Geen reactie.

Ad 2. Over welke structuren moet de Belastingdienst zekerheid vooraf geven (en in welke situaties niet)?

NOB: Hoewel het moeilijk is een definitie te geven van ‘agressieve belastingplanning’, kan van de Belastingdienst niet gevergd worden capaciteit in te zetten voor het afgeven van rulingverzoeken voor dergelijke structuren. Ook aan fiscale grensverkenning hoeft niet te worden meegewerkt.

Artikel104: Per verschijningsvorm beoordelen of zekerheid vooraf nog passend is, mits een overzicht van de verschijningsvormen gepubliceerd wordt.

EY: Indien politiek gewenst kunnen de huidige minimale substance-eisen worden uitgebreid voor belastingplichtigen naar alle internationale situaties waarin zekerheid vooraf wordt verstrekt.

PwC: De huidige kaders om ongewenste structuren buiten het vooroverleg en de rulingpraktijk te houden, worden geschetst door het Besluit fiscaal bestuursrecht (Bfb). Op grond van deze kaders hoeft een Inspecteur niet in te gaan op een verzoek tot vooroverleg indien er, kort gezegd, sprake is van een doorslaggevend fiscaal motief of verdragsmisbruik. De kaders van het Bfb zijn de juiste kaders; zij sluiten aan bij de internationale ontwikkelingen. Echter, in de APA/ATR-praktijk wordt hier niet altijd expliciet aan getoetst. PwC bepleit de kaders op een zodanig wijze te herformuleren dat deze in een ruling altijd expliciet getoetst worden. Dit convergeert met de internationale antibelastingontwijking-initiatieven.

RB: Geen nadere invulling of wijziging in de huidige kaders van het Besluit fiscaal bestuursrecht. In de mkb-praktijk wordt veel gewerkt met het begrip pleitbaar standpunt. Weliswaar is dat bruikbaar, maar het biedt geen zekerheid. Naar de mening van het RB hebben belastingplichtigen in het mkb, met betrekking tot álle vakgebieden, recht op zekerheid. Bij dat uitgangspunt past niet om de regels aan te scherpen en bepaalde onderwerpen/verschijningsvormen uit te sluiten van de mogelijkheid om zekerheid vooraf te krijgen.

NBBC: geen nadere invulling of wijziging in de huidige kaders van het Besluit fiscaal bestuursrecht.

Universiteit Leiden: Er worden geen rulings meer afgegeven als belastingbesparing de enige dan wel de doorslaggevende beweegreden is voor het verrichten van de (rechts)handeling(en). En voor alle duidelijkheid: onder belastingbesparing dient ook de besparing van buitenlandse belasting te vallen. Het valt in het huidige internationale fiscale klimaat namelijk niet meer te verdedigen dat de Nederlandse fiscus door middel van het afgeven van een ruling meewerkt aan structuren die ten koste gaan van een buitenlandse schatkist. Hieruit zou (onder meer) moeten voortvloeien dat de rulingpraktijk ten aanzien van doorstromers direct wordt beëindigd.

Ad 3. Hoe kan het proces van afgifte van rulings het beste worden ingericht?

NOB: Het huidige rulingbeleid functioneert in het algemeen goed. Het rulingteam in Rotterdam functioneert goed en is bemand met kundige en professionele mensen. Ook het huidige proces (het rulingverzoek wordt ingediend bij de lokale Inspecteur die op bepaalde onderwerpen het rulingteam inschakelt voor bindend advies / verdere afhandeling) werkt goed en een zorgvuldige behandeling is voldoende gewaarborgd. Overwogen kan worden de competentie van het rulingteam uit te breiden tot meer onderwerpen of eventueel alle internationale rulings, in feite een verdere centralisatie.

Artikel104: Geen voorkeur voor behandeling door lokale Inspecteurs of door een centraal team. De indruk bestaat dat het op dit moment best goed geregeld is. De eis van een tweede handtekening is uiteraard een must.

EY: Meer centralisatie voor het verlenen van zekerheid vooraf lijkt noodzakelijk. Hierbij lijkt de optie waarbij de lokale competente Inspecteur voor alle gevallen van een verzoek tot zekerheid vooraf in internationale situaties bindend advies moet vragen aan het APA/ATR-team in Rotterdam een waarborg voor:

1. eenheid van beleid;
2. het voldoen aan Europese richtsnoeren;
3. eenduidige vastlegging; en
4. het voldoen aan de verplichtingen tot uitwisseling van alle afspraken vooraf met een internationaal karakter.

PwC: Van de in het consultatiedocument genoemde opties lijkt optie 4 (een centraal team dat samenwerkt met de lokale Inspecteur) het beste. Daarbij stelt PwC wel voor om een grotere rol aan het centrale rulingteam toe te kennen dan nu in het consultatiedocument wordt voorgesteld.

RB: Het RB kiest eveneens voor optie 4 (een centraal team dat samenwerkt met lokale Inspecteur). Een dergelijke opzet is vergelijkbaar met overleg vooraf over de toepassing van de innovatiebox.

NBBC: Het is van groot belang dat de lokale Inspecteur het primaire aanspreekpunt voor rulings blijft en dat hij een belangrijke rol houdt bij de behandeling van de aanvraag. Hij kent de belastingplichtige het best en kan de rulingaanvraag dus het best ‘plaatsen’ in het kader van de gehele fiscaliteit van de betrokken belastingplichtige, en kan ook maatwerk bieden bij deze behandeling.

Universiteit Leiden: Geen reactie.

Ad 4. Hoe kan de transparantie van de rulingpraktijk worden vormgegeven?

NOB: Het belang van transparantie richting buitenlandse belastingdiensten wordt onderschreven. De door de OESO en de Europese Unie geïnitieerde alternatieven over de uitwisseling van rulings voldoen aan deze eis van transparantie. Transparantie leidt tot het juist opleggen van aanslagen en komt de Nederlandse internationale uitstraling ten goede omdat het buitenland kan controleren welke afspraken belastingplichtigen in Nederland hebben gemaakt. Zo wordt het (onterechte) beeld dat schimmige afspraken worden gemaakt, bestreden.

Artikel104: Anonieme publicatie van alle nieuwe rulings. Anonimiseren kan op basis van bijvoorbeeld de anonimiseringsrichtlijnen voor de rechtspraak. Publicatie kan een voorwaarde zijn voor het verkrijgen van een ruling.

EY: In het kader van transparantie met betrekking tot het verlenen van zekerheid vooraf door de Belastingdienst is de geheimhoudingsplicht van artikel 67 AWR leidend. Hierdoor lijkt enige publieke publicatie van individuele afspraken in het kader van zekerheid vooraf niet opportuun aangezien er altijd een mogelijkheid bestaat dat een publicatie te herleiden is naar een individuele belastingplichtige. De vereiste transparantie wordt het beste bereikt door de verplichte uitwisseling van dergelijke afspraken en andere informatie in EU- en OESO-verband alsmede door de uitgebreide toelichting van het APA/ATR-team in haar jaarverslag over de verschillende soorten situaties waarvoor zekerheid vooraf wordt verleend. Eventueel kan overwogen worden om vaker ingenomen standpunten te publiceren in beleidsbesluiten en kunnen, zoals de afgelopen jaren vaker is gebeurd, leden van de Tweede Kamer periodiek vertrouwelijk worden geïnformeerd.

PwC: Gedurende de laatste jaren zijn in EU- en OESO-verband veel afspraken gemaakt over transparantie in het kader van rulings. Een grotere transparantie is onontbeerlijk voor een robuuste en toekomstbestendige rulingpraktijk. PwC doet een aantal concrete voorstellen die de transparantie van de rulingpraktijk op een kwalitatief goede wijze vergroten.

RB: Bij het streven naar volledige openheid, lijkt de huidige transparantie onvoldoende. Omdat belastingplichtigen wel recht hebben op borging van de vertrouwelijkheid over hun positie, is het integraal publiceren van rulings niet geschikt. Als basis zoekt het RB de oplossing daarom in de geanonimiseerde publicatie van rulings.

NBBC: Hoewel de NBCC de vraag om meer transparantie volledig begrijpt, is het waarborgen van de geheimhouding van bedrijfsspecifieke gegevens voor de leden van de NBCC van eminent belang. Publicatie van integrale rulings door de Belastingdienst of het bedrijf zelf is daarom uiterst ongewenst en een verslechtering van het vestigingsklimaat. Het publiceren van geanonimiseerde rulings neemt het gevaar dat een ruling kan worden herleid tot een specifieke onderneming niet weg. Bovendien zal het anonimiseren van rulings veel additionele capaciteit van de Belastingdienst vragen, waarvan de NBCC meent dat deze capaciteit beter kan worden besteed aan het primaire proces (het afgeven van zekerheid vooraf) en het versnellen van de behandeling daarvan. Wel is de NBCC voorstander van het publiceren van vraag- en antwoordbesluiten met een beschrijving van types rulings die zijn afgegeven, vanwege het belang voor de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Universiteit Leiden: De staatssecretaris heeft kennelijk nog steeds niet door dat de herziening van de rulingpraktijk vooral moet gaan over herstel van vertrouwen van de burger in de fiscus. De rulingpraktijk leidt met regelmaat tot ophef. Deze praktijk wordt in de publieke opinie geassocieerd met gerommel in achterkamertjes en schimmige deals tussen multinationals en de fiscus. Dit beeld ondergraaft de belastingmoraal en het is dan ook van belang dat deze kwestie wordt geadresseerd. Het gebrek aan transparantie moet worden weggenomen door alle rulings geanonimiseerd te publiceren.