Durven kabinet en Kamer aanpak filantropiesector aan?

Opinie

De evaluaties van de giftenaftrek en van de praktijk rondom deze aftrek, met name op het punt van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van deze regelingen, logen er niet om. Met anbi’s wordt namelijk ook via allerlei constructies gesjoemeld. Wat kan er beter? Heeft de politiek het lef om verbeteringen door te voeren, en kunnen verbetervoorstellen ook op maatschappelijk draagvlak rekenen, met name bij de filantropiesector die in belangrijke mate financieel steunt op deze fiscale regelingen?

Constructies en oneigenlijk gebruik

Laten we eens beginnen met de constructies. Gebleken is dat anbi’s deel kunnen uitmaken van constructies die bedoeld zijn voor oneigenlijk gebruik van de wettelijke regels. Het gaat dan bijvoorbeeld om het belastingvoordeel van de (periodieke) giftenaftrek. Ook wordt bij het aanvragen van de anbi-status wel het doel gesteld om een algemeen belang te dienen, maar komt daar in de uitvoering niets of nauwelijks iets van terecht. Bij deze anbi’s is dan inmiddels wel de giftenaftrek gebruikt.

Voorbeelden van constructies

• Een anbi laat haar activiteiten of vermogen ‘uitzakken’ in een ‘eigen’ bv. Voor die bv gelden dan niet de (strengere) eisen die wel aan de anbi worden gesteld.
• Een anbi wordt opgericht, louter om fiscale voordelen te creëren. Er wordt dan vrijwel altijd gebruikgemaakt van de fiscaal aantrekkelijke periodieke gift, vaak vormgegeven als een periodieke kwijtschelding van een koopschuld. Bij het aanvragen van de anbi-status wordt wel als doel gesteld om een algemeen belang te dienen, maar daar komt in de uitvoering niets of nauwelijks iets van terecht.
• Verder zijn er constructies met betrekking tot de waardering van ingebrachte vermogensbestanddelen in een anbi (bijvoorbeeld kunst of een vruchtgebruik dan wel bloot eigendom van een zaak of vermogensrecht). Deze constructies, waarbij vermogensbestanddelen tegen onzakelijke prijzen worden verkocht aan de gelieerde anbi (die men zelf heeft opgericht en die men zelf bestuurt), gevolgd door de periodieke giftenaftrek via kwijtschelding van de koopsom, komt het anbi-team van de Belastingdienst ook tegen. Deze constructies worden door de Inspecteur inkomstenbelasting (correctie waardering giftenaftrek) in samenwerking met de Inspecteur anbi (door deze constructie worden particuliere belangen gediend, dus intrekking anbi-status) bestreden.
• Ook komen situaties voor waarbij anbi-gelden particulier worden aangewend. Hierbij kan gedacht worden aan het uitlenen van anbi-vermogen aan bestuursleden of familieleden dan wel gelieerden van bestuursleden tegen onzakelijke voorwaarden (bijvoorbeeld renteloos of zonder onderpand). Er zijn ook andere voorbeelden te noemen waarbij anbi-vermogen wordt aangewend voor particulier gebruik. Bijvoorbeeld: kunst in privé ‘opslag’ houden, onroerende zaken om niet of tegen lage vergoeding ter beschikking krijgen.
• Ten slotte zijn er ook constructies met vermogensfondsen. Uitgangspunt is dat de oprichter van een fonds niet meer vrij mag beschikken over het geld dat hij in de anbi heeft gestopt. In de praktijk komt het voor dat de grenzen van deze voorwaarde worden opgezocht en men het vermogen van de instelling als zijn eigen vermogen blijft beschouwen. Ook komt het voor dat anbi’s worden ‘leeggedeclareerd’ nadat de band met de oprichter is verbroken.

Kwetsbaar systeem

Het antwoord op de vraag of de anbi-regeling vanuit de uitvoering doeltreffend is, ligt genuanceerd. Enerzijds is het aantal anbi’s substantieel gestegen, maar anderzijds leert de uitvoeringspraktijk ook dat er instellingen zijn die ten onrechte een anbi-status genieten. Deze instellingen maken ten onrechte aanspraak op de fiscale faciliteiten die voor anbi’s gelden. Er wordt ten onrechte geen schenkbelasting betaald en er is en wordt (zoals hierboven geschetst) vaak misbruik van de giftenaftrek gemaakt. Toezicht op anbi’s dient om misbruik van de regeling te voorkomen. Bij het toezicht op anbi’s spelen voor de Belastingdienst echter de volgende belangrijke punten. In de praktijk is toetsing vooraf van nieuw opgerichte instellingen lastig omdat er dan nog geen of nauwelijks activiteiten zijn ontplooid. Bij toetsing achteraf blijkt pas of de instelling daadwerkelijk aan alle eisen voor de anbi-status voldoet. Vanuit uitvoeringsperspectief is dit een kwetsbaar geheel. Mocht uit toezicht achteraf blijken dat de toekenning van de anbi-status onterecht is geweest en deze status wordt ingetrokken, dan zijn er vaak al wel fiscale voordelen genoten waarvan het lastig en niet altijd mogelijk is deze achteraf teniet te doen. Gelet op het grote aantal anbi’s is het alleen mogelijk risicogericht toezicht achteraf te houden. Vanwege de complexiteit van de wetgeving vraagt toezicht achteraf veel capaciteit en ook specifieke kennis. Hiervoor zijn vaardigheden nodig die niet zonder meer voorhanden zijn.

Het antwoord op de vraag of de anbi-regeling vanuit de uitvoering doeltreffend is, luidt dus niet zonder meer bevestigend, maar ook niet zonder meer ontkennend. Hier ligt dus ruimte voor verbeteringen.

Doelmatigheid

Vanaf 2008 tot heden is het aantal anbi’s gestegen. Waren er per 1 januari 2008 ruim 32.000 anbi’s, per 1 januari 2017 was er sprake van ruim 43.000 anbi’s.1 Het is niet duidelijk waardoor deze stijging wordt veroorzaakt. Wat mogelijk een rol kan spelen, is dat de anbi-status ook buiten de fiscale sfeer betekenis heeft als ‘keurmerk’. Een voorbeeld betreft de sinds 2015 geldende regeling voor vrijwilligerswerk in de Werkloosheidswet (WW) waarbij met behoud van de uitkering vrijwilligerswerk mag worden verricht bij een anbi (of bij een sbbi).

Het hogere aantal anbi’s wil zeggen dat het aantal aanvragen dat heeft geleid tot toekenning van de anbi-status groter is dan het aantal intrekkingen. Het aantal toekenningen schommelt behoorlijk per jaar (tussen 2.100 en 4.400), het aantal intrekkingen fluctueert eveneens. Sinds 2016 wordt bijgehouden welk deel van de aanvragen wordt afgewezen. Het hoge aandeel van de afgewezen aanvragen (34%) kan erop duiden dat de regeling niet geheel duidelijk is of dat men een aanvraag doet onder de noemer van ‘niet geschoten, altijd mis’.

De complexiteit van de anbi-regeling is toegenomen door de aanscherping van bestaande voorwaarden en invoering van nieuwe voorwaarden om als anbi te worden aangemerkt. Dit speelt in het bijzonder bij de toetsing van open normen, zoals de vraag wanneer wordt voldaan aan het 90%-criterium voor algemeen nut. Dit vergroot de uitvoeringslast voor de Belastingdienst. Voor anbi’s zelf leveren open normen veel vragen op en onzekerheid of in de praktijk voldaan wordt aan alle formele vereisten die de wet stelt. Met name kleinere anbi’s ervaren het moeten voldoen aan het grote aantal voorwaarden als een aanzienlijke administratieve last.

De totale uitvoeringskosten met betrekking tot anbi’s bedragen voor de schatkist ongeveer € 2,8 miljoen (inclusief overhead). De capaciteit van het anbi-team van de Belastingdienst wordt gebruikt om elke aanvraag van een instelling om als anbi te kwalificeren te toetsen (meer dan 4.400 aanvragen in 2016) en voor controle op de publicatieplicht (zeer arbeidsintensief door de vormvrijheid), controle op de integriteitseis, risicogericht toezicht op alle anbi’s en toezicht op het groeiende aantal ex-anbi’s met een vermogen van meer dan € 25.000 (in 2015 waren dit er circa 460). Zoals eerder aangegeven gaat veel capaciteit zitten in ex-antetoetsing.

Gelet op de grote toestroom van aanvragen en de toegenomen complexiteit van de regelgeving, afgezet tegen de lage uitvoeringskosten, kan geconcludeerd worden dat de regelgeving wel doelmatig wordt uitgevoerd.

Vanuit uitvoeringsperspectief is de anbi-regeling echter zeer kwetsbaar, zeker waar het gaat om het toezicht op bestaande anbi’s, dit gelet op de grote omvang, anbi’s in het buitenland en het (toenemende) toezicht op ex-anbi’s.

Conclusie

Het is goed dat er een kabinetsreactie wordt voorbereid, waarna vermoedelijk in het najaar van 2018 een Kamerdebat zal volgen. Het is overduidelijk dat er verbeteringen voor wat betreft het toezicht en de handhaving kunnen worden aangebracht. Maar durft ‘Den Haag’ het ook echt aan om het op te nemen tegen de filantropiesector. Dat ligt gevoelig. En kunnen echte verbetervoorstellen ook op maatschappelijk draagvlak rekenen, met name bij de filantropiesector die in belangrijke mate financieel op deze regelingen steunt?

Neem bijvoorbeeld ook de vraag hoe ver anbi’s mogen gaan met het binnenhalen van sponsors. Is het bijvoorbeeld maatschappelijk gewenst dat een anbi sponsors op kosten van de fiscus unieke mogelijkheden biedt op het gebied van relatiemanagement en exposure? Een kleine rondgang op internet levert een beeld op variërend van een hoofdsponsorship en partnerships op maat, sponsoring van exclusieve ontvangsten rondom bepaalde topevenementen inclusief de toegang tot een hoogwaardige business club enz. Kunnen dit soort fiscaal gefacilieerde evenementen (nog) wel op voldoende maatschappelijk draagvlak rekenen, of gaat het gewoon om een leuk fiscaal speeltje voor de elite, waar niemand zijn handen aan durft te branden. Wat mij betreft, is dit laatste het geval en is het hoog tijd voor een serieus debat over de fiscale faciliteiten voor de filantropische sector. Ik hoop dan ook op een kritisch Kamerdebat in het najaar. Maar de algemene tendens is dat zowel het kabinet als de Kamer tot op heden zorgvuldig om de hete brij heen draaien. Het ‘goededoelendebat’ zal daarom vermoedelijk als de spreekwoordelijke nachtkaars uitgaan. Toch jammer!