Inspecteur weigert terecht stukken van multilateraal onderzoek vrij te geven

1.1. Voor de loop van het geding in eerste aanleg wordt verwezen naar de hiervoor vermelde uitspraak van de rechtbank.

1.2. Naast de van partijen in hoger beroep ontvangen hogerberoepschriften en verweerschriften, verwijst het Hof naar de beslissingen die (een geheimhoudingskamer van) de rechtbank op 4 december 2015, 18 november 2016 en 14 december 2016 in de onderhavige zaak heeft genomen en waarin zij heeft beslist over het beroep van de inspecteur op artikel 8:29 Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot het weigeren stukken te overleggen dan wel het beperkt doen kennisnemen van stukken.

1.3. In aanvulling op zijn hogerberoepschrift heeft de inspecteur bij brief van 11 april 2018 stukken ingezonden en op de voet van artikel 8:29 Awb (gemotiveerd) een beroep gedaan op beperkte kennisneming van die stukken. De niet-geanonimiseerde stukken bevinden zich in een rode map en de geanonimiseerde stukken in een groene map. Een kopie van evenvermelde brief en een kopie van de geanonimiseerde stukken (groene map) zijn aan belanghebbende toegezonden.

1.4. De voorzitter van de tweede meervoudige belastingkamer heeft de voorzitter van de derde enkelvoudige belastingkamer (hierna: de geheimhoudingskamer) verzocht het beroep van de inspecteur op toepassing van artikel 8:29 van de Awb alsook de klachten van belanghebbende in hoger beroep tegen de 8:29-beslissingen van de rechtbank te behandelen. Uitsluitend de geheimhoudingskamer heeft van de niet-geanonimiseerde stukken (rode map) kennis genomen.

1.5. Belanghebbende heeft zich bij brief aan het Hof van 13 maart 2019 (hierna: het tiendagenstuk) uitgelaten over het beroep van de inspecteur op toepassing van artikel 8:29 Awb. Bij dezelfde brief heeft zij haar in hoger beroep aangevoerde klachten tegen de 8:29-beslissingen van de rechtbank aangevuld en nader gemotiveerd. Een kopie van deze brief is aan de inspecteur toegezonden.

1.6. De geheimhoudingskamer heeft partijen bij brief van 18 maart 2019 vragen voorgelegd. Partijen hebben daarop bij brieven van 25 maart 2019 gereageerd.

1.7. Op 28 maart 2019 heeft het onderzoek ter zitting van de geheimhoudingskamer plaatsgevonden. Namens belanghebbende is verschenen de gemachtigde voornoemd en zijn kantoorgenoot mr. P.J. Draijer. Namens de inspecteur zijn verschenen mr. A.E.H. Berkhuizen-van Egmond en W.H. Kok. Aan het eind van de zitting heeft de voorzitter het onderzoek gesloten en partijen medegedeeld dat de geheimhoudingskamer er naar streeft om vóór de zitting van de tweede meervoudige kamer van het Hof van 9 april 2019 schriftelijk uitspraak te doen.

1.8. Van de inspecteur heeft de griffier van de geheimhoudingskamer bij e-mailbericht van 29 maart 2019 een brief ontvangen. De geheimhoudingskamer heeft in dit bericht en de bijgevoegde brief geen aanleiding gezien het onderzoek te heropenen.

8:29-beslissingen van de rechtbank; in eerste aanleg overgelegde stukken

2.1. De inspecteur heeft in eerste aanleg met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geanonimiseerde en niet-geanonimiseerde stukken ingebracht, alsmede geweigerd stukken in het geheel te overleggen. De geheimhoudingskamer van de rechtbank heeft hierop op 4 december 2015, 18 november 2016 en 14 december 2016 beslist.

2.2. Desgevraagd hebben partijen ter zitting van het Hof verklaard dat zij zich voor de stukken waarover de geheimhoudingskamer van de rechtbank heeft geoordeeld, behoudens de hierna onder 2.4 genoemde stukken, aansluiten bij de beslissingen die de rechtbank daarover heeft gegeven. Nu er overigens geen reden is om in de beslissing van de geheimhoudingskamer van de rechtbank te treden zal de geheimhoudingskamer (van het Hof) zich in zoverre bij de 8:29-beslissingen van de rechtbank aansluiten, onder verwijzing naar de daartoe door de rechtbank gebezigde gronden.

2.3. De inspecteur heeft – als aangekondigd bij brief van 25 maart 2019 – (kopieën van) Map X, pagina’s 12687 tot en met 12690, alsmede van Map XVII, pagina’s 15689 tot en met 15721, ter zitting alsnog aan de wederpartij en aan de geheimhoudingskamer overgelegd. Ook voor deze stukken verlangen partijen geen beslissing van de geheimhoudingskamer.

2.4.1. Op voorstel van de geheimhoudingskamer en in overleg met partijen, is de gemachtigde van belanghebbende – met uitzondering van de stukken hierna genoemd onder iv – tijdens een schorsing van het onderzoek ter zitting inzage geboden in de stukken waarop de beslissing van de geheimhoudingskamer in hoger beroep zich, met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen, nog heeft te richten.

2.4.2. Na hervatting van het onderzoek ter zitting heeft de gemachtigde van belanghebbende verklaard dat van de geheimhoudingskamer van het Hof ten aanzien van de in eerste aanleg overgelegde stukken uitsluitend nog een beslissing wordt verlangd, voor zover het betreft de stukken die zijn opgenomen in:

1. Map IV, pagina’s 9747, 9748 en 9751;
2. Map X, pagina’s 12798 tot en met 12805;
3. Map A12, pagina’s 17554 tot en met 17556 en pagina 17592, en
4. Map XI, pagina’s 12854 tot en met 13324, Map XV, pagina’s 14709 tot en met 14858 en Map XX, pagina’s 16391 tot en met 17057.

Het betreft hier stukken waarover de rechtbank geen 8:29-oordeel heeft gegeven, omdat zij van oordeel was dat die stukken geen op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 8:42 Awb zouden zijn.

2.5. Bij de beoordeling van het beroep van de inspecteur op toepassing van artikel 8:29 Awb heeft als uitgangspunt te gelden dat alle stukken die in geding worden gebracht onbeperkt voor de wederpartij beschikbaar moeten zijn. Aan dit uitgangspunt ligt het beginsel van een ‘eerlijk proces’, meer in het bijzonder het beginsel van hoor en wederhoor, ten grondslag. Op dit uitgangspunt kan uitsluitend een uitzondering worden gemaakt indien daarvoor gewichtige redenen aanwezig zijn. Dergelijke redenen kunnen niet zijn gelegen in de omstandigheid dat bepaalde stukken niet relevant worden geacht voor de wederpartij. De relevantie van stukken die in geding zijn gebracht moet voorwerp kunnen zijn van het partijdebat en dat is slechts mogelijk indien die stukken voor beide partijen toegankelijk zijn.

2.6.1. Gegeven het hiervoor geformuleerde uitgangspunt zal de geheimhoudingskamer nagaan of de door de inspecteur aangevoerde gronden gewichtige redenen vormen voor de weigering stukken te overleggen dan wel van stukken beperkt kennis te nemen. Daartoe beschikt de geheimhoudingskamer over het volledige dossier in de hoofdzaak en zal het dat voor zover nodig in zijn beoordeling betrekken.

2.6.2. Voor zover nodig zal het Hof hierna – veronderstellenderwijs – ervan uitgaan dat de stukken waarop de verlangde toepassing van artikel 8:29 Awb ziet, op de zaak betrekking hebbende stukken zijn. De vraag of stukken waarop het oordeel van de geheimhoudingskamer betrekking heeft op de zaak betrekking hebbende stukken zijn, is niet een vraag waarover de geheimhoudingskamer een oordeel geeft; die vraag ligt, voor zover in hoger beroep nog in geschil, ter beoordeling voor aan de tweede meervoudige belastingkamer van het Hof. Voor zover de brief van belanghebbende van 13 maart 2019 betrekking heeft op artikel 8:45 Awb (onderdeel 1.11 van die brief) zal het Hof daaraan voorbijgaan. Ook hier gaat het om een kwestie die niet de geheimhoudingskamer, maar de kamer die de hoofdzaak behandelt aangaat.

i) Map IV, pagina’s 9747, 9748 en 9751

2.7.1. Op pagina’s 9747, 9748 en 9751 heeft de inspecteur persoonsgegevens van derden doorgehaald.

2.7.2. De inspecteur voert daarvoor in de brief van 25 maart 2019 de volgende reden aan:

“In deze map zit een Italiaans rapport. Op de betreffende pagina's zijn persoonsgegevens van derden (niet natuurlijke personen en natuurlijke personen) geschoond. Het gaat om (bestuurders van) derden die geen deel uitmaakten van een fraudeketen met belanghebbende of anderszins in het controlerapport worden genoemd. Er is geen belang voor de correcties. De doorgehaalde namen staan op de pagina's: 9747, 9748, 9751. Ik voer hiervoor als gewichtige redenen voor beperkte kennisneming aan: de bescherming van persoonsgegevens van derden. Ik verwijs naar mijn opmerkingen in punt I.2 van deze brief.”

2.7.3. Belanghebbende stelt diengaangaande in haar pleitnota (in aanvulling op punt 2.8 van haar tiendagenstuk) het volgende:

“1.3. De inspecteur meent dat de [op pagina’s 9747, 9748 en 9751 ] genoemde gegevens niet van belang zijn voor de correcties, omdat deze derden geen deel uitmaakten van een fraudeketen met belanghebbende of anderszins in het controlerapport worden genoemd. Als gewichtige redenen voor geheimhouding voert zij aan: de bescherming van persoonsgegevens van derden.

1.4. Het gaat in deze pagina’s om gegevens van personen of bedrijven waarvan wordt gesteld dat zij missing traders zijn. Of en hoe zij al dan niet een relatie met belanghebbende hebben gehad, kan alleen door belanghebbende worden beantwoord. Mogelijk kan belanghebbende - nadat zij weet om wie het gaat - deze informatie gebruiken voor een verweer dat deze personen en bedrijven geen missing trader zijn. Dit is relevant voor de bewijswaarde van de overige in de rapporten geverbaliseerde vermoedens.

1.5. Een andere mogelijkheid is dat belanghebbende bewust heeft afgezien van handel met deze veronderstelde missing traders, omdat zij signalen van fraude heeft geconstateerd.

1.6. Hiermee heeft belanghebbende dus een zwaarwegend belang om kennis te nemen van deze gegevens. De inspecteur heeft op geen enkele wijze gemotiveerd waarom de bescherming van persoonsgegevens in dit geval aanzienlijker zwaarder zouden zijn. Het gaat bovendien om veronderstelde missing traders. Dat de inspecteur deze gegevens niet direct heeft gebruikt voor de onderbouwing van de correcties doet daar niet aan af nu de stukken wel op de zaak betrekking hebbende stukken zijn waar debat over mogelijk moet zijn.”

2.7.4. De geheimhoudingskamer wijst het beroep van de inspecteur op beperkte kennisneming van de onder 2.7.1 vermelde stukken af. Gegeven het mogelijke belang bij kennisneming als gemotiveerd in onder meer de pleitnota van belanghebbende en dit belang afwegend tegen het door de inspecteur gestelde belang van bescherming van persoonsgegevens, weegt het belang van onbeperkte kennisneming naar het oordeel van de geheimhoudingskamer zwaarder. De stukken dienen op deze grond ongeschoond te worden vrijgegeven.

ii) Map X, pagina’s 12798 tot en met 12805

2.8.1. De inspecteur heeft geweigerd pagina’s 12798 tot en met 12805 te overleggen.

2.8.2. De inspecteur heeft daartoe in de brief van 25 maart 2019 als reden(en) het volgende aangevoerd:

“(…) De pagina's 12798 t/m 12853 betreffen uitgebreide informatie van/over (mogelijke) leveranciers en afnemers (niet-natuurlijke personen) van [naam bedrijf] Ltd, waaronder delen uit hun administratie. Het gaat om mogelijk concurrentiegevoelige informatie. (…). Subsidiair ben ik van [mening ] dat er gewichtige reden is voor beperkte kennisneming. Dit betreft de bescherming van persoonsgegevens van derden. Ik verwijs naar mijn opmerkingen in punt I.2 van deze brief.”

2.8.3. Belanghebbende heeft diengaangaande in haar pleitnota (in aanvulling op punt 2.9 van haar tiendagenstuk) het volgende gesteld:

“1.17. De inspecteur merkt over deze stukken op dat deze verband houden met leveringen van belanghebbende aan [naam bedrijf] Ltd. Deze leveringen zouden niet hebben plaatsgevonden in de onderzoeksperiode waarvoor is gecorrigeerd. Daarom is geen sprake van op de zaak betrekking hebbende stukken, aldus de inspecteur.

1.18. In dat licht is het niet te begrijpen dat de inspecteur het nodig heeft gevonden om een dossier van de FIOD met de naam ‘ [naam dossier] ’ aan het fiscale dossier toe te voegen. Het strafrechtelijk onderzoek ziet met name op transacties van Nederlandse handelaren in de periode 2011 en 2012, dus na de periode waarop de correcties zien waarover wij het hier in deze fiscale zaak hebben. Bovendien bevatten deze door de inspecteur ingediende stukken veel gegevens van personen en bedrijven die niks met deze kwestie van doen hebben. Kortom, voor de vragen welke informatie van belang kan zijn voor de zaak en welke informatie geheim moet worden gehouden, meet de inspecteur met twee maten.

1.19. De geschoonde gegevens betreffen kennelijk onder meer SCAC-verzoeken en antwoorden. Volgens de inspecteur is de omvang van de SCAC verzoeken één van de belangrijkste aanwijzingen van fraude. Ook de SCAC-verzoeken die niet tot een correctie hebben geleid (137 van de 147!) vormen volgens de inspecteur “een indicatie dat mogelijk sprake is van onregelmatigheden of fraude. ” (…) Door deze gegevens vervolgens buiten het dossier te laten, wordt belanghebbende ten onrechte beperkt in haar verdedigingsrechten; hoe kan zij zich nu verweren tegen deze niet onderbouwde stellingen van de inspecteur anders dan dat zij het standpunt van de inspecteur betwist?

1.20. Gelet op het belang dat de inspecteur hecht aan de informatie vastgelegd in de SCAC-verzoeken, kan ook de informatie vastgelegd in SCAC-verzoeken over eventuele derden (ook over andere periodes!) relevant zijn voor de beslechting van het onderhavige geschil.

1.21. Belanghebbende heeft aldus een zwaarwegend belang, omdat belanghebbende hiermee mogelijk kan onderbouwen dat nadere informatie van de inspecteur nodig is voor haar stelling dat sprake is van fraude in de keten en dat belanghebbende dat wist of had moeten weten.

1.22. Het argument dat mogelijk sprake is van concurrentiegevoelige informatie gaat niet meer op.

1.23. Dat de bescherming van persoonsgegevens van derden aanzienlijk zwaarder wegen dan de redenen voor bekendmaking, wordt betwist en is niet gemotiveerd. Bovendien kan belanghebbende zich niet voorstellen dat al deze pagina’s volledig bestaan uit persoon- of bedrijfsgegevens.”

2.8.4. Gegeven het mogelijke belang bij kennisneming als gemotiveerd in onder meer haar pleitnota (zie onder 2.8.3) en dit belang afwegend tegen dat van het door de inspecteur gestelde belang van bescherming van persoonsgegevens, weegt het belang van onbeperkte kennisneming naar het oordeel van de geheimhoudingskamer zwaarder. De onder 2.8.1 vermelde stukken dienen derhalve te worden vrijgegeven.

Map A12, pagina’s 17554 tot en met 17556 en pagina 17592

2.9.1. De inspecteur heeft geweigerd pagina’s 17554 tot en met 17556 en pagina 17592 te overleggen.

2.9.2. De inspecteur voert daarvoor in haar brief van 25 maart 2019 als gewichtige reden(en) het volgende aan:

“(…) Het gaat om informatie over onderzoeken bij derden en stukken uit de administraties van deze derden (niet-natuurlijke personen). Ik schreef eerder dat deze stukken [naam bedrijf] Srl betreffen, maar dit is niet juist. De betreffende derden zijn geen relaties van belanghebbende. De derden bij wie onderzoek heeft plaatsgevonden, worden niet in het controlerapport genoemd en naar hen is geen onderzoek gedaan. Er is geen verband met de correcties en/of het geschil. Uit de stukken volgt concurrentiegevoelige informatie.

Naar mijn mening is geen sprake is van op de zaak betrekking hebbende stukken. Daarnaast voer ik als gewichtige voor beperkte kennisneming aan: de bescherming van persoonsgegevens van derden. Ik verwijs hiervoor naar punt I.2 van deze brief.”

2.9.3. Belanghebbende stelt diengaangaande in haar pleitnota (in aanvulling op punt 2.12 van haar tiendagenstuk) het volgende:

“1.36. Het gaat volgens de inspecteur om “informatie over onderzoeken bij derden en stukken uit de administraties van deze derden.”

1.37. Wat de inhoud van deze onderzoeken is geweest is niet duidelijk, maar vermoedelijk betreft het een onderzoek naar de btw-fraude en de keten van rechtspersonen.

1.38. Het is niet bekend wat in deze stukken staat opgeschreven. Daarmee is het niet mogelijk voor belanghebbende nader te motiveren waarom deze stukken van belang zijn. Dat kan belanghebbende niet worden tegengeworpen. Voor zwaarwegende belangen wordt verwezen naar de overige argumenten. Het is aan de inspecteur om aan te geven waarom de door haar genoemde gewichtige redenen zwaarder wegen.

1.39. Ook in dit verband is van belang dat de inspecteur tientallen pagina’s niet heeft overgelegd. Het is zeer onwaarschijnlijk dat deze pagina’s volledig uit persoonsgegevens van bedrijven bestaan (zoals “bedrijfsnamen en contactgegevens”). Ik verwijs in dit verband naar de voorgaande argumenten.”

De gemachtigde van belanghebbende heeft hieraan ter zitting van het Hof toegevoegd dat hij tijdens de inzage ter zitting op de pagina’s 17554 tot en met 17556 en 17592 namen van leveranciers of afnemers van belanghebbende heeft aangetroffen die mogelijk een rol hebben gespeeld bij zogenoemde cirkelvormige ketentransacties. De gemachtigde van belanghebbende wenst deze namen met belanghebbende te kunnen bespreken.

2.9.4. Naar het oordeel van het Hof is ook het ter zake van de onder 2.9.1 vermelde stukken door de inspecteur gestelde belang van bescherming van persoonsgegevens niet zwaarwegend genoeg om op te wegen tegen het belang bij onbeperkte kennisneming dat belanghebbende naar zij gemotiveerd heeft gesteld kan hebben.

Map XI, pagina’s 12854 tot en met 13324, Map XV, pagina’s 14709 tot en met 14858, en Map XX, pagina’s 16391 tot en met 17057

2.10.1. De inspecteur heeft geweigerd pagina’s 12854 tot en met 13324, pagina’s 14709 tot en met 14858 en pagina’s 16391 tot en met 17057 te overleggen.

2.10.2. De inspecteur voert daartoe in de brief van 25 maart 2019 onder meer het volgende aan:

“De rechtsoverwegingen 73, 82, 94 [Hof: van de beslissing van de rechtbank van 4 december 2015 ] betreffen diverse stukken in de mappen XI, XV en XIX. Het gaat om stukken van de bijeenkomsten georganiseerd in het kader van de multilaterale controle (MLC), ook wel aangeduid met FMC-163 (Fiscalis).

Rechtsoverweging 73 betreft de pagina's 12854 t/m 13324 en rechtsoverweging 94 de pagina's 16391 t/m 17057. In rechtsoverweging 82 noemt de rechtbank als paginanummers: 14683 t/m 14708. Dit moet zijn: 14709 t/m 14858.

Naar mijn mening gelden voor deze stukken de volgende gewichtige redenen voor beperkte kennisneming:

• de bescherming van persoonsgegevens van derden (zie hiervoor bij 1.2)
• Internationale belangen (zie hiervoor bij 1.3);
• het bepalen van procespositie en vrije interne meningsuiting (zie hiervoor bij 1.4);
• het belang bij een effectieve controle en controlestrategie, waaronder begrepen een effectieve en efficiënte interne werkwijze (zie hiervoor bij 1.5).

Ter verdere motivering merk ik het volgende op.

Bij de bijeenkomsten waren ambtenaren uit diverse lidstaten betrokken. Er staan persoonsgegevens van deze ambtenaren in de stukken vermeld. Daarvoor noem ik als gewichtige reden: de bescherming van persoonsgegevens van derden (zie hiervoor bij 1.2);

Verder betreffen de stukken gegevens die in het kader van het onderzoek zijn uitgewisseld op basis van artikel 5 van de Verordening 1798/2003 en artikel 7 van de Verordening van de Raad (EU) nr. 904/2010 van 7 oktober 2010. Voor deze uitwisseling van informatie geldt geheimhoudingsplicht. Ik verwijs naar artikel 41 en artikel 55 van de respectievelijke verordeningen. De informatie-uitwisseling heeft op grond van bepalingen een vertrouwelijk karakter. Daarvoor noem ik als gewichtige reden: internationale belangen (zie hiervoor bij 1.3);

Voorts hebben de ambtenaren uit de diverse lidstaten tijdens de bijeenkomsten vrijelijk (voorlopige) visies en meningen uitgewisseld. Hiervoor noem ik als gewichtige reden: het bepalen van procespositie en vrije interne meningsuiting (zie hiervoor bij 1.4).

Daarnaast ben ik van mening dat de voornoemde stukken, in hun onderlinge samenhang bezien, inzicht geven in de scenario's van opsporing en tactieken en methodieken. Deze scenario's, tactieken en methodieken zijn algemeen van aard en kunnen ook voor andere zaken worden gebruikt. Gezien deze omstandigheden behoren de stukken tot het strategische domein van de opsporing en de controle (zie hiervoor bij 1.5).

Bij de afweging van de belangen weegt mee in welke mate de stukken relevant zijn voor de beslissing. Naar mijn mening is dit belang gering. De stukken betreffen vooral de afstemming van het onderzoek en interne advisering in het kader van het onderzoek. De individuele lidstaten zijn zelf verantwoordelijk geweest voor de invulling en de uitvoering van de controles bij de betreffende afnemers en zij hebben daarover zelf rapportages uitgebracht. De uiteindelijke rapportages van de lidstaten vormen, samen met het controlerapport van Nederlandse belastingdienst, de onderbouwing van de correcties. Het gaat om diverse rapporten en (antwoorden op) SCAC-verzoeken van andere lidstaten. Daarvan treft u kopieën aan in de rest van het overgelegde dossier, met name in de bijlage bij het controlerapport. Deze stukken zijn vrijwel allemaal in de bezwaarfase in ongeschoonde vorm vertrekt.”

2.10.3. Belanghebbende stelt diengaangaande in haar pleitnota (in aanvulling op punt 2.2 van haar tiendagenstuk) het volgende:

“1.24. Deze stukken gaan over de bijeenkomsten georganiseerd in het kader van de multilaterale controle (MLC), ook wel aangeduid met FMC-163 (fiscalis).

1.25. De inspecteur stelt dat belanghebbende een gering belang heeft bij kennisname van deze stukken. Daarmee staat dus vast dat deze stukken ook volgens de inspecteur dienen te worden aangemerkt als op de zaak betrekking hebbende stukken.

1.26. De inspecteur meent dat er gewichtige redenen zijn die zich verzetten tegen openbaarmaking. Ik kan hier kort over zijn.

1.27. Voor zover er persoonsgegevens van ambtenaren in deze stukken worden vermeld, kunnen deze in dit stadium worden doorgehaald en genummerd. Belanghebbende is nu niet geïnteresseerd in de namen van ambtenaren, maar in hetgeen zij over haar en de keten van rechtspersonen hebben geschreven.

1.28. Het argument dat internationale belangen zich tegen bekendmaking verzetten is onjuist. Op grond van de door de inspecteur genoemde Verordeningen mogen de stukken gebruikt worden voor gerechtelijke procedures. Hierbij is niet relevant hoe belangrijk deze stukken zijn. Ik verwijs in dit verband naar r.o. 75 van de uitspraak van de Rechtbank van 4 december 2015.

1.29. Dat de ambtenaren uit de diverse lidstaten tijdens de bijeenkomsten vrijelijk (voorlopige) visies en meningen hebben uitgewisseld, laat onverlet dat dit belang minder zwaar weegt dan het zwaarwegende belang van belanghebbende om onbeperkt van deze stukken kennis te nemen. Daarbij geldt dat geen sprake is geweest van het inwinnen van advies, maar afstemming van onderzoekshandelingen op basis van veronderstelde feiten en omstandigheden. Het zijn juist veelal de aantekeningen en notities van ambtenaren die uiteindelijk een zaak doen kantelen. Juist in deze zaak zijn deze stukken van belang, omdat deze een licht werpen op vermoedelijke schending van behoorlijk bestuur. Bovendien wordt met de anonimisering voldoende tegemoet gekomen aan gestelde, doch betwiste nadelige gevolgen voor de ambtenaren.

1.30. Dat deze stukken behoren tot het strategisch domein van de opsporing en de controle is niet gemotiveerd, het is zeer onaannemelijk en wordt ook uitdrukkelijk betwist.

1.31. Belanghebbende meent dat deze gegevens een gevolg hebben gehad voor de belastingheffing en zij wil dan ook toetsen of deze hun weerslag vinden in de opgestelde rapportages. Deze informatie is cruciaal voor de beoordeling van het geschil en is ook van belang voor de besluitvorming van de zaak door de rechter. Ik kom hier straks nog op terug.”

2.10.4. Met betrekking tot de onder 2.10.1 vermelde stukken, met uitzondering van de pagina’s 16785 tot en met 17057 van Map XX, acht het Hof zwaarwegende redenen aanwezig voor geheimhouding. Het betreft stukken van een multilateraal onderzoek met betrekking tot de betrokkenheid van (onder meer) belanghebbende bij vermoede carrouselfraude. Het gaat dan om in het kader van dat onderzoek in 2010 gehouden vergaderingen van controlemedewerkers afkomstig uit vijf landen. De stukken betreffen onder meer beschrijvingen van het doel en de werkwijze van die vergaderingen, presentaties (voornamelijk in de vorm van kopieën van power point-presentaties), verslagen en op de presentaties betrekking hebbende bijlagen. Naar de aard en de inhoud van de bijeenkomsten gaat het hier om stukken die het karakter hebben van intern beraad; het is op grond van de stukken evident dat de uitwisseling van bij de diverse belastingadministraties voorhanden zijnde informatie en het uitwisselen casu quo vormen van meningen en standpunten een belangrijk (zo al niet het voornaamste) doel van die bijeenkomsten is geweest. In dat opzicht zijn de stukken als stukken van intern beraad aan te merken. De inspecteur moet bij de uitoefening van zijn publieke taak zijn (proces)positie kunnen bepalen, zonder dat de in dat kader gemaakte afwegingen bij de wederpartij bekend worden (verg. Hof Amsterdam 4 juni 2015, 13/00777 t/m 13/00799, ECLI:NL:GHAMS:2015:4228, r.o. 2.15, en Rechtbank Breda 7 december 2007, 05/4975, ECLI:NL:RBBRE:2007:BC4499). Dat geldt niet minder voor aan het maken van dergelijke afwegingen voorafgaand multilateraal controleberaad. Overigens is op dit punt niet een scherp onderscheid te maken met de tweede grond die naar het oordeel van het Hof een zwaarwegende reden vormt de onder 2.10.1 vermelde stukken geheim te houden, te weten: redenen van intern-strategische en controle-strategische aard (verg. Hof Amsterdam 4 juni 2015, 13/00777 t/m 13/00799, ECLI:NL:GHAMS:2015:4228, r.o. 2.14, en Hof Amsterdam 19 april 2006, 04/04923, ECLI:NL:GHAMS:2006:AW2127, r.o. 3.18.1). Als vanzelfsprekend hebben de hiervoor bedoelde bijeenkomsten ook betrekking gehad op het uitwisselen en afstemmen van meningen omtrent en het doen van voorstellen voor de door de diverse bevoegde autoriteiten gewenste (controle-)aanpak van vermoede carrouselfraude. Met dit belang is de effectiviteit van het ter zake geldende gemeenschapsrecht, de door de overheden uit te oefenen controle op de naleving daarvan en van de nationale btw-wetgeving gemoeid. Dit vormt een zwaarwichtige reden voor geheimhouding die naar het oordeel van het Hof heeft te prevaleren boven het belang van belanghebbende om te weten hoe de multilaterale controle is opgezet, welke informatie in dat kader door de bevoegde autoriteiten is uitgewisseld en welke functionarissen daarbij betrokken zijn geweest. Daarbij weegt mee dat de inspecteur heeft gesteld dat (ook) het multilaterale onderzoek is neergeslagen in een (uitvoerig) rapport van de inspecteur dat aan de in geschil zijnde naheffingsaanslagen ten grondslag is gelegd en waarover belanghebbende beschikt. Voorts weegt mee dat een multilaterale controle – naar mag worden aangenomen – mede is gebaseerd op vertrouwen tussen de lidstaten, welk vertrouwen geschaad zou (kunnen) worden indien de in het kader van de multilaterale ontmoetingen – ten behoeve van de afstemming door controlemedewerkers en het bespreken van de gewenste (controle-)aanpak – uitgewisselde meningen en informatie aan een of meer belastingplichtigen ter beschikking zou worden gesteld.De overige in dit verband door de inspecteur aangevoerde gronden voor geheimhouding kunnen in het midden blijven.

2.10.5. Ter zake van de pagina’s 16785 tot en met 17057 van Map XX acht het Hof geen zwaarwegende reden voor geheimhouding aanwezig. Pagina 16785 is een schutblad waarop is vermeld “XX 2 VERIFICATIE”. De relatie met de (vele) voorafgaande pagina’s die evident betrekking hadden op de multilaterale controle als zodanig is onvoldoende duidelijk. Niet duidelijk is in hoeverre de motivering voor geheimhouding van de inspecteur ook op die pagina’s 16785 tot en met 17057 betrekking heeft; te meer, nu een groot deel van die pagina’s bestaat uit brieven aan belanghebbende.

8:29 in hoger beroep; in tweede aanleg overgelegde stukken

2.11. De inspecteur heeft in hoger beroep met een beroep op artikel 8:29 Awb geanonimiseerde en niet-geanonimiseerde stukken ingebracht (zie 1.3). Het betreft het in die stukken zwarten van namen van (buitenlandse) ambtenaren en persoonsgegevens van (natuurlijke) personen (Bijlagen I tot en met VIII).

2.12. De geheimhoudingskamer constateert ten aanzien van de gezwarte namen van de (buitenlandse) ambtenaren dat de inspecteur deze overeenkomstig de afspraak op de comparitiezitting van 15 juni 2016 bij de rechtbank heeft gezwart en op een juiste en consistente wijze heeft voorzien van een code (als genoemd in bijlage 1 bij de brief van 19 augustus 2015, bijlage 1A bij de brief van 28 november 2016 en de in hoger beroep overgelegde ‘LIJST Ambtenaren 1A’). Bij die stand van zaken heeft belanghebbende ter zitting van het Hof verklaard dat zij zich niet tegen het anonimiseren van de namen van (buitenlandse) ambtenaren verzet.

2.13.1. Het beroep van de inspecteur op toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft zich ten aanzien van de in hoger beroep ingediende stukken – in samenspraak met de wederpartij – beperkt tot de gezwarte gegevens op pagina 7 van Bijlage VI ‘SCAC-verzoek [A] S.R.L. ( [A] )’.

2.13.2. De inspecteur voert daarvoor als gewichtige reden aan kort gezegd het belang van de bescherming van de persoonsgegevens van derden.

2.13.3. De gemachtigde van belanghebbende heeft gesteld dat zij belang heeft bij bekendheid met naam van de desbetreffende ondernemers teneinde – kort samengevat – te kunnen nagaan of de relatie van belanghebbende met die ondernemers belastend dan wel ontlastend voor haar is.

2.13.4. Het Hof acht het belang bij bescherming van persoonsgegevens van de gezwarte ondernemers niet zwaarwegend genoeg ten opzichte van het belang van belanghebbende bij bekendheid bij die gegevens, zoals hiervoor is toegelicht. Daarbij geldt bovendien – en dat geldt voor alle persoonsgegevens ten aanzien waarvan het Hof voorbijgaat aan het beroep op beperkte kennisneming van de inspecteur – dat ook belanghebbende en haar vertegenwoordigers gebonden zijn aan de geheimhoudingsverplichting van artikel 67 Algemene wet inzake rijksbelastingen ter zake van hetgeen haar in het kader van de onderhavige procedure, bij de uitvoering van de belastingwet over de persoon of zaken van een ander (blijkt of) wordt meegedeeld.

2.14. De geheimhoudingskamer concludeert dat het beroep van de inspecteur op geheimhouding van de onder 2.10.1 vermelde stukken, met uitzondering van de pagina’s 16785 tot en met 17057 van Map XX, gerechtvaardigd is. Voor de overige onder 2.4.2 vermelde stukken is het beroep op beperkte kennisneming van de inspecteur niet gerechtvaardigd. De beperkte kennisneming van de gezwarte gegevens op pagina 7 van Bijlage VI ‘SCAC-verzoek [A] S.R.L. ( [A] )’ is evenmin gerechtvaardigd.

Het Hof:

• acht geheimhouding van de onder 2.10.1 vermelde stukken, met uitzondering van de pagina’s 16785 tot en met 17057 van Map XX, gerechtvaardigd;
• bepaalt dat de inspecteur aan de gemachtigde van belanghebbende kopieën ter hand stelt van de ongeschoonde pagina’s die hiervoor onder 2.7.1, 2.8.1, 2.9.1 en 2.13.1 zijn vermeld;
• stelt de termijn voor nakoming hiervan op één week na dagtekening van deze tussenuitspraak;
• verzoekt de inspecteur het Hof binnen één week na dagtekening van deze tussenuitspraak over de al dan niet nakoming ervan te informeren, in het geval van nakoming door middel van gelijktijdige toezending aan het Hof van de aan belanghebbende toe te zenden stukken;
• stelt het procesdossier, nadat de inspecteur het Hof heeft geïnformeerd over het al dan niet nakomen van hetgeen hiervoor is vermeld, ter beschikking van de tweede meervoudige belastingkamer van het Hof, met dien verstande dat de stukken die door de inspecteur niet of partieel geanonimiseerd zijn verstrekt en waarop met inachtneming van deze uitspraak geheimhouding respectievelijk een beperkte kennisneming van toepassing is, in gesloten enveloppen tot het dossier behoren.

Deze tussenuitspraak is vastgesteld op 8 april 2019 door mr. E.A.G van der Ouderaa, voorzitter en op dezelfde dag in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. C. Lambeck als griffier.