Juiste legesheffing voor omgevingsvergunning terugplaatsen dakopbouw

1.1. De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 24 november 2015 aan belanghebbende een aanslag leges opgelegd ten bedrage van € 1.580 voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning (hierna ook: de aanslag).

1.2. De heffingsambtenaar heeft het daartegen door belanghebbende gemaakte bezwaar bij uitspraak op bezwaar met dagtekening 4 maart 2016 gegrond verklaard en de aanslag verminderd tot € 1.072 (naar een heffingsgrondslag van € 35.399).

1.3. Belanghebbende heeft daartegen beroep ingesteld. De rechtbank heeft in haar uitspraak (ECLI:NL:RBROT:2017:177) het beroep gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar alsmede de aanslag vernietigd, de heffingsambtenaar veroordeeld in de proceskosten van € 990 en de heffingsambtenaar gelast om aan belanghebbende het door hem betaalde griffierecht van € 46 te vergoeden.

1.4. De heffingsambtenaar heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld. In zijn uitspraak van 14 juni 2017 (ECLI:NL:GHDHA:2017:1756) heeft het gerechtshof Den Haag de uitspraak van de rechtbank bevestigd en de heffingsambtenaar veroordeeld in de proceskosten van belanghebbende in hoger beroep tot een bedrag van € 990. Tevens heeft het gerechtshof Den Haag van de heffingsambtenaar op de voet van artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een griffierecht geheven van € 501.

1.5. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam (hierna: het College) heeft tegen de uitspraak van het gerechtshof Den Haag beroep in cassatie ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Bij arrest van 22 december 2017, nr. 17/03326, ECLI:NL:HR:2017:3227 (hierna: het arrest), heeft de Hoge Raad het beroep in cassatie gegrond verklaard, de uitspraak van het gerechtshof Den Haag vernietigd en het geding naar het Hof verwezen ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van het arrest.

1.6. Partijen zijn door de griffier van het Hof in de gelegenheid gesteld een schriftelijke reactie op het arrest in te dienen. De heffingsambtenaar heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt bij brieven van 29 januari 2018 en 18 april 2018 en belanghebbende bij brief van 26 februari 2018. Afschriften van deze brieven zijn aan de wederpartij gezonden.

1.7. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2018. Belanghebbende is verschenen. Namens de heffingsambtenaar zijn verschenen mr. B.J. Klein en mr. S. van der Vlegel. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.

2.1. Met het oog op de beoordeling van het geschil na verwijzing stelt het Hof de feiten als volgt vast.

2.2. Belanghebbende heeft in februari 2015 het pand [adres] te [plaats] (hierna: het pand) in eigendom verkregen.

2.3.1. Op 2 maart 2015 heeft belanghebbende een aanvraag omgevingsvergunning ingediend (met kenmerk OMV.15.03.00008) met betrekking tot het pand. In het (digitaal ingediende) aanvraagformulier is onder meer het volgende vermeld:

“Aanvraagnaam Funderingsherstel [adres] , [plaats]

(…)

Projectomschrijving Het herstellen van de fundering en het terugplaatsen van de dakopbouw.”

2.3.2. Naar aanleiding van de onder 2.3.1 vermelde aanvraag heeft het College bij besluit van 20 maart 2015 een omgevingsvergunning verleend. In dit besluit is – voor zover relevant – het volgende vermeld:

“Wij hebben besloten u de vergunning te verlenen voor het herstellen van de fundering. (…) Deze omgevingsvergunning heeft alleen betrekking op het funderingsherstel. De optionele dakopbouw (…) is geen onderdeel van deze omgevingsvergunning.”

2.3.3. De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 16 juli 2015 aan belanghebbende een aanslag leges opgelegd ten bedrage van € 1.580 voor het in behandeling nemen van de hiervoor vermelde aanvraag van 2 maart 2015. Op het biljet van de aanslag is onder meer het volgende vermeld:

“ Uw kenmerk OMV.15.03.00008

(…)

Omschrijving (…) Aantal Prijs Bedrag

Ingevolge het in behandeling nemen van uw aanvraag omgevingsvergunning bent u leges verschuldigd.

Het herstellen van de Fundering en het terugplaatsen 1 € 1.580,00 € 1.580,00 van de dakopbouw (…).

Grondslag: 40000

Tarief: 1580

(…).”

2.3.4. Nadat belanghebbende beroep had ingesteld inzake de onder 2.3.3 vermelde aanslag, heeft de heffingsambtenaar deze aanslag vernietigd. Hierna heeft belanghebbende het desbetreffende beroep op 1 maart 2016 ingetrokken.

2.4.1. Op 28 april 2015 heeft belanghebbende opnieuw een aanvraag omgevingsvergunning ingediend (met kenmerk OMV.15.04.00393) met betrekking tot het pand. In het (digitaal ingediende) aanvraagformulier is onder meer het volgende vermeld:

“Aanvraagnaam Terugplaatsing Dakopbouw [adres]

(…)

Projectomschrijving Het terugplaatsen van de Dakopbouw van de [adres] naar de rechtens verkregen situatie.”

In een bijlage bij dit aanvraagformulier heeft belanghebbende een bedrag van € 7.240 exclusief omzetbelasting opgegeven als geschatte kosten voor de werkzaamheden.

2.4.2. De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 24 november 2015 aan belanghebbende de onder 1.1 vermelde aanslag opgelegd ten bedrage van € 1.580 voor het in behandeling nemen van de aanvraag van 28 april 2015. Op het biljet van de aanslag is onder meer het volgende vermeld:

“ Uw kenmerk OMV.15.04.00393

(…)

Omschrijving (…) Aantal Prijs Bedrag

Ingevolge het in behandeling nemen van uw aanvraag

omgevingsvergunning bent u leges verschuldigd.

Het terugplaatsen van de Dakopbouw

[adres] (…) 1 € 1.580,00 € 1.580,00

van de dakopbouw (…).

Grondslag: 44800

Tarief: 1580

(…).”

2.5. De heffingsambtenaar heeft de hiervoor vermelde aanslagen opgelegd op basis van de Verordening leges omgevingsvergunning 2015 (hierna: de Verordening) en de daarbij behorende Tarieventabel, zoals bekendgemaakt in het Gemeenteblad 2014, nr. 165.

2.6. In de bezwaarfase heeft belanghebbende een offerte overgelegd van [aannemer] [naam] (hierna: [aannemer] ), gedagtekend 26 juni 2015, waarin de bouwkosten zijn begroot op € 14.904,81.

2.7. De heffingsambtenaar heeft een berekening opgesteld van de bouwkosten aan de hand van de zogenoemde NEN-normen en de door belanghebbende gegeven onderbouwing van de bouwkosten. Naar aanleiding daarvan is de bouwsom op grond waarvan de leges zijn berekend, nader vastgesteld op € 35.399 en is belanghebbendes bezwaar in zoverre gegrond verklaard.

2.8. Door de heffingsambtenaar is een overzicht (‘Verschillenraster’) overgelegd, waarin een vergelijking wordt gemaakt van de door belanghebbende op basis van de offerte van [aannemer] begrote bouwkosten met de door de heffingsambtenaar opgestelde berekening. Dit overzicht bevat onder meer de volgende gegevens:

“Algemeen

prijspeil 2015

(…)

project Dakopbouw/woning

soort project nieuwbouw

Niveau 4

aanvrager verschil %

hoev. eh €/eh Totaal

A Constructieve onderbouw

dakvloer aanpassen,

aanleggen vloerbeschot 44 m² 6,9 306 775,4 -469,4 -153%

maatvoering 44 m² 5,8 255 excl. 255 100%

Subtotaal Constr.onderbouw € 13/m² TBB € 561 € 775 € -214 - 38%

B Constructieve bovenbouw

balkon 5 dakvloer

balkon balustraden 5 [m²] 203 914 excl. 914 100%

binnen spouw hsb 32 m² 75 2.393 excl. 2393 100%

dakvloer hout 44 m² 65 2.873 690 2183 76%

Subtotaal Constructieve

Bovenbouw € 276 / m² BVO € 6.179 € 690 5490 89%

C Afbouw gevel

buitendeuren 1 st 512,5 513 excl.

steigerwerk 90 m² 20 1.800 excl.

kozijnen hout –

incl. HR++ glas 16 m² 285 4.560 1191

(…)

Totaal (excl. BTW) € 1.016/m² BVO € 35.399 € 14.903 € 20.495 58%

opslagen aannemer

Bouwplaat voorziening 5% excl.

Algemene kosten 5% excl.

Winst en risico 2,5% excl.

Totaal bouwkosten (excl. BTW) € 35.399 € 14.903

(…)

Beoordeling offerte [ [aannemer] ]

• status offerte onbekend er is geen opdrachtbevestiging afgegeven
• de offerte is niet compleet, zie boven staande tabel aangegeven met excl.
• nagenoeg geen hoeveelheden omschreven
• er zijn veel totaalposten opgenomen, deze zijn inhoudelijk niet te controleren
• de in offerte opgenomen prijsniveau bij vergelijk andere projecten vele malen lager
• het is niet duidelijk of de opslagen, bouwplaat voorziening, Algemene kosten en W&R zijn opgenomen in de offerte

Conclusie:

Bij het realiseren van een dakopbouw/woning conform bouwbesluit wijkt een prijs per m2bvo van 428,- teveel af van normaal economische bouwverkeer.”

2.9. In de procedure na verwijzing heeft de heffingsambtenaar foto’s van het pand overgelegd. Deze foto’s zijn gemaakt op 8 oktober 2001, 27 maart 2010 respectievelijk 15 december 2013. Voorts heeft de heffingsambtenaar van Google Maps afkomstige foto’s overgelegd die dateren uit 2014 en 2017.

2.10. Tijdens de zitting na verwijzing hebben partijen onder meer het volgende verklaard:

Belanghebbende:

“- Ik merk op dat de foto’s die de heffingsambtenaar heeft overgelegd, genomen zijn vanaf de straat, een meter of 10 van het pand vandaan. Op de foto's kun je niet over het pand heen kijken; wellicht zit de opbouw achter het pand en is deze dus niet goed zichtbaar op de foto’s.

(…) Mijn stelling is dat ik gelet op de omschrijving op de aanslag - “Het herstellen van de Fundering en het terugplaatsen van de dakopbouw” - met dagtekening 16 juli 2015, erop mocht vertrouwen dat de aanvraag van de dakopbouw was begrepen in deze nota leges. Toen later deze aanslag werd vernietigd, heb ik dit zo mogen opvatten dat geen leges meer geheven zouden worden ter zake van de aanvraag van een vergunning voor het plaatsen van de dakopbouw. Ik doe een beroep op het vertrouwensbeginsel. (…)

Ik merk op dat de vloerbalken [op de derde verdieping] er al in lagen, evenals een goede vloer. Voor een deel was er dan ook sprake van herstel. Het metselwerk en houtskeletbouw zijn wel nieuw. Verder was er geen brandwerend plafond aanwezig. U vraagt mij of de verdieping is opgetrokken uit houtskeletbouw. Ja dat is juist. Daar ziet de afkorting “HSB” op in de berekening van de bouwkosten door de gemeente (…). U houdt mij voor dat ik eerder heb gesteld dat door een calamiteit de derde verdieping verloren was gegaan en dat ik nu stel dat er voor een groot deel sprake was van herstel. Dat ‘verloren gegaan’ is wat overtrokken, stel ik nu. Het was niet zo dat het gehele bouwsel verloren is gegaan. Aan de achterkant van de woning stond er wel degelijk nog iets. Er stonden wanden en de vloerbalken zijn hergebruikt.

- U houdt mij voor dat een deel van kosten zoals opgenomen in de offerte overeenkomt met kosten zoals opgenomen in de berekening bouwkosten van de gemeente. Een verschil is echter onderdeel B “binnen spouw hsb” . U houdt mij voor dat in de offerte die ik heb overgelegd niets is te zien over het binnenwerk; de binnenmuren. Dat zit zo. Het metselwerk is aan de buitenkant gedaan en dat wordt verankerd aan de binnenkant, daar ziet de post “houten balken 70 x 170 x 510 (…)” op in de offerte. Dat zijn de binnenmuren die zijn opgetrokken uit hout. Dat lijkt een andere post, maar het is dus wel degelijk opgenomen in de offerte.”

De heffingsambtenaar:

“- U vraagt mij hoe de normbedragen (uren en uurtarieven) zoals gehanteerd in de berekening van de bouwkosten van de gemeente tot stand zijn gekomen. Ik kan daarover verklaren dat deze berekening is gemaakt door onze kostendeskundige van de afdeling Stadsontwikkeling. De uren en uurtarieven zijn gebaseerd op de ervaringsgegevens van deze kostendeskundige. Ik kan deze bedragen nu niet onderbouwen. De kostendeskundige zou hier iets over kunnen verklaren, maar die is er nu niet bij. Wat wel blijkt uit de berekening van de bouwkosten, is dat veel posten ontbreken in de offerte die belanghebbende heeft overgelegd. Ik verwijs naar de kolom ‘aanvrager’ in de berekening bouwkosten van de gemeente. Waar in deze kolom ‘excl.’ wordt vermeld, houdt dit in dat de desbetreffende kostenpost ontbreekt in de door belanghebbende overgelegde offerte. (…)

- Belanghebbende stelt dat voor € 15.000 een complete woning, de derde verdieping, kan worden gebouwd. Dat is volstrekt onaannemelijk. De offerte is niet volledig, daar heb ik al op gewezen. Eén van de zaken die ontbreken in de offerte zijn de binnenmuren van de constructie van de bovenbouw, dat is onderdeel B “binnen spouw hsb” in de berekening bouwkosten van de gemeente.”

3.1. Artikel 1 en artikel 3, eerste lid, van de Verordening luiden als volgt:

“Artikel 1 Aard van de heffing en belastbaar feit

Onder de naam 'leges omgevingsvergunning' worden rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

Artikel 3 Heffingsmaatstaven en tarieven

1. De leges omgevingsvergunning worden geheven naar de heffingsmaatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende en daarvan deel uitmakende tarieventabel.”

3.2. In de Tarieventabel is – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen:

“HOOFDSTUK 1 OMGEVINGSVERGUNNINGEN VOOR ACTIVITEIT BOUWEN (een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, sub a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht )

1.1. Maatstaf van heffing:

Maatstaf van heffing zijn de totale bouwkosten van de zaak waarop de aanvraag om een vergunning betrekking heeft.

(…)

1.1.2. De totale bouwkosten worden berekend volgens de NEN 2631 (investeringskosten van gebouwen) en de NEN 2634 (termen, definities en regels voor het overdragen van gegevens over kosten- en kwaliteitsaspecten voor bouwprojecten), tenzij de belastingplichtige aannemelijk maakt dat zulks tot een onjuiste uitkomst leidt.

1.2. De omzetbelasting en de kosten van het verwerven van de grond maken geen deel uit van de totale bouwkosten.

1.3. Het tarief ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, sub a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) bedraagt:

Categorie Totale bouwkosten in € Tarieven in €

0 0,00 t/m 7.700,00 316,00

I 7.700,01 t/m 15.400,00 466,00

II 15.400,01 t/m 35.900,00 1.072,00

III 35.900,01 t/m 71.900,00 1.580,00

(…).”

3.3. In het vigerende bestemmingsplan van de gemeente Rotterdam (Bestemmingsplan Bospolder-Tussendijken, april 2007) is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald:

“Artikel 28 – Overgangsbepaling

Overgangsbepalingen ten aanzien van bouwwerken

1. Bouwwerken, welke bestaan op het tijdstip van de tervisielegging van het ontwerp voor dit bestemmingsplan dan wel daarna gebouwd worden of kunnen worden met inachtneming van het bepaalde in de Woningwet, en die afwijken of zouden afwijken van dit plan, mogen op voorwaarden dat de bestaande afwijkingen van dit plan niet worden vergroot (…):

• (…)

• na verwoesting door een calamiteit worden herbouwd, mits de desbetreffende bouwaanvraag wordt aangevraagd binnen twee jaar nadat deze calamiteit heeft plaatsgevonden. (…)”

De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 22 december 2017 - voor zover voor het geding na verwijzing van belang - het volgende overwogen:

“2.1.2. Bij uitspraak op bezwaar heeft de heffingsambtenaar de bouwsom waarnaar de leges zijn berekend en de verschuldigde leges nader vastgesteld op € 35.399 respectievelijk € 1072.

2.1.3. De onderhavige leges zijn geheven op basis van de tarieventabel (hierna: de tabel) die behoort bij de Verordening leges omgevingsvergunning 2015. In de tabel zijn vaste legesbedragen vastgesteld voor een bepaalde bandbreedte aan bouwkosten (tariefklasse), waarbij de legesbedragen hoger worden indien een hogere tariefklasse van toepassing is.

2.2.1. De klacht bestrijdt het oordeel van het Hof dat sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad.

2.2.2. De klacht slaagt (zie HR 30 juni 2017, nr. 16/05127, ECLI:NL:HR:2017:1174).

2.2.3. Voorts heeft belanghebbende voor de Rechtbank drie standpunten ingenomen inhoudende dat het terugplaatsen van de dakopbouw vergunningvrij is, dat de bouwsom € 14.904,81 bedraagt en dat ten laste van hem tweemaal leges zijn geheven. Verwijzing moet volgen voor de behandeling van deze door de Rechtbank onbehandeld gelaten geschilpunten. Daarbij verdient opmerking dat de heffing van leges achterwege moet blijven indien juist is de stelling van belanghebbende dat het terugplaatsen van de dakopbouw vergunningvrij is.”

Na verwijzing is in geschil of de aanslag terecht en – met inachtneming van de vermindering bij de bestreden uitspraak op bezwaar – tot het juiste bedrag is vastgesteld.

Uitgangspunten na verwijzing

6.1. Het Hof stelt bij zijn beoordeling voorop dat uit het verwijzingsarrest volgt dat het geschil na verwijzing betrekking heeft op de door de rechtbank onbehandeld gelaten geschilpunten, te weten het geschil omtrent de drie in het verwijzingsarrest (r.o. 2.2.3) vermelde standpunten van belanghebbende. Het Hof oordeelt als volgt over deze geschilpunten.

Zijn de verrichte werkzaamheden vergunningvrij?

6.2.1. Belanghebbende heeft zich in het geding na verwijzing primair op het standpunt gesteld dat de door hem verrichte werkzaamheden waarvoor de bestreden aanslag is opgelegd vergunningvrij zijn, omdat geen sprake is geweest van het plaatsen van een bouwwerk, maar van gewoon onderhoud als bedoeld in artikel 2, aanhef en eerste lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (tekst met ingang van 1 november 2014, hierna: Bor). Deze bepaling luidt als volgt:

“Artikel 2

Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:

1. gewoon onderhoud van een bouwwerk, voor zover detaillering, profilering en vormgeving niet wijzigen van dat bouwwerk ; (…)

Voorts heeft belanghebbende in eerste aanleg een beroep gedaan op – naar het Hof verstaat – artikel 3, aanhef en achtste lid, van Bijlage II bij het Bor. Deze bepaling luidt als volgt:

“Artikel 3

Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:

(…)

8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. geen verandering van de draagconstructie,

b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,

c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en

d. geen uitbreiding van het bouwvolume.”

6.2.2. Belanghebbende heeft in dit verband gesteld dat zich vanaf 1923 een derde verdieping op het pand heeft bevonden. Deze verdieping is in 1994 gerenoveerd door de toenmalige eigenaar (een woningbouwvereniging); belanghebbende verwijst hiervoor naar de door hem overgelegde bouwtekeningen, behorende bij de toenmalige vergunningaanvraag. De derde verdieping is volgens belanghebbende als gevolg van een calamiteit, die zich in 2011 dan wel omstreeks 6 juli 2013 heeft voorgedaan, verloren gegaan. De in 2015 verrichte werkzaamheden bestonden uit het in oorspronkelijke staat herstellen van de derde verdieping, waarbij geen veranderingen hebben plaatsgevonden in constructie of bouwvolume. Daarom dienen de verrichte werkzaamheden, bestaande uit het terugplaatsen van de derde verdieping (de dakopbouw), te worden aangemerkt als gewoon onderhoud. De werkzaamheden zijn immers gericht geweest op het behoud van de bestaande functie, namelijk de woonfunctie van het pand, zo stelt belanghebbende. Tijdens de zitting na verwijzing heeft belanghebbende hierover nader verklaard, als weergegeven onder 2.10.

6.2.3. Daarnaast heeft belanghebbende zich beroepen op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS), onder meer ABRvS 6 april 1999, nr. H01.98.1185, ECLI:NL:RVS:1999:AN6120 (AB, 1999, 417). De strekking van deze jurisprudentie is dat een belanghebbende als gevolg van een calamiteit niet in een slechtere, maar ook niet in een betere positie mag komen te verkeren. Dit betekent onder meer dat slechts sprake kan zijn van herbouw van verloren gegane bebouwing, indien de oppervlakte alsmede de aard en omvang van het nieuw op te richten bouwwerk nagenoeg gelijk is aan die van het vroegere bouwwerk. Aangezien de door belanghebbende ingediende aanvraag betrekking heeft op het in de oorspronkelijke staat herstellen van het vroegere bouwwerk, is aan deze voorwaarden voldaan en is het terugplaatsen van de dakopbouw derhalve vergunningvrij, aldus belanghebbende.

6.2.4. Voorts heeft belanghebbende tijdens de procedure na verwijzing gesteld dat hij bij het indienen van de aanvraag van 28 april 2015 heeft gevraagd of voor de in de aanvraag vermelde werkzaamheden een omgevingsvergunning vereist was. Hierop is hem door een medewerker van de gemeente Rotterdam medegedeeld dat geen vergunning nodig was, aldus nog steeds belanghebbende.

6.2.5. De heffingsambtenaar heeft deze standpunten van belanghebbende betwist. De activiteiten waarop de aanvraag van 28 april 2015 betrekking heeft, kunnen niet worden gekwalificeerd als het plaatsen van een bouwwerk waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist. De ingevolge de aanvraag te plaatsen dakopbouw valt niet onder een van de categorieën genoemd in artikel 2 en 3 van Bijlage II bij het Bor. Van gewoon onderhoud in de zin van artikel 2, aanhef en eerste lid, van Bijlage II bij het Bor of in de zin van de ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gewezen jurisprudentie is geen sprake, reeds omdat de voorheen aanwezige dakopbouw als gevolg van een calamiteit verloren is gegaan; ten tijde van de aankoop van het pand door belanghebbende bevond zich geen derde verdieping op het pand. Reeds hierom kan niet worden gesproken van gewoon onderhoud. De in behandeling genomen aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft immers betrekking op een volledig nieuw te realiseren woning op de derde verdieping van het pand, zo stelt de heffingsambtenaar.

6.2.6. Daarnaast is volgens de heffingsambtenaar niet duidelijk op welk tijdstip de voorheen aanwezige dakopbouw op de derde verdieping als gevolg van een calamiteit verloren is gegaan. De heffingsambtenaar gaat evenals belanghebbende ervan uit dat de oorspronkelijk aanwezige derde verdieping in de periode 1994 tot en met 1996 door de vorige eigenaar is gerenoveerd. Volgens de heffingsambtenaar is op zijn foto’s van het pand (genomen in 2001, 2010 en 2014) duidelijk te zien dat geen derde verdieping op het pand meer aanwezig was. Op grond hiervan concludeert de heffingsambtenaar dat de bedoelde calamiteit zich al vóór 2001 moet hebben voorgedaan. Het beroep door belanghebbende op artikel 28 van het vigerende bestemmingsplan gaat daarom evenmin op, reeds omdat de bouwaanvraag niet is ingediend binnen twee jaar nadat de calamiteit zich heeft voorgedaan.

6.2.7. Bovendien kan volgens de heffingsambtenaar niet worden gesproken van het in oorspronkelijke staat herstellen van een door een calamiteit verloren gegaan bouwwerk. Uit vergelijking van bij de aanvraag van belanghebbende gevoegde bouwtekeningen met de bouwtekeningen van de renovatiewerkzaamheden in 1994 tot en met 1996, blijkt dat de in 2015 te realiseren derde verdieping wat betreft constructie, omvang, detaillering en vormgeving in aanzienlijke mate afwijkt van de derde verdieping zoals deze na de renovatie in 1994 tot en met 1996 tot stand is gebracht, aldus de heffingsambtenaar.

6.2.8. Voorts heeft de heffingsambtenaar weersproken dat door een medewerker van de gemeente Rotterdam aan belanghebbende is medegedeeld dat de in de aanvraag van 28 april 2015 vermelde werkzaamheden vergunningvrij zouden zijn.

6.2.9. Het Hof is van oordeel dat de te verrichten werkzaamheden waarvoor de aanvraag omgevingsvergunning van 28 april 2015 is ingediend, niet kunnen worden aangemerkt als het verrichten van gewoon onderhoud als bedoeld in artikel 2, aanhef en eerste lid, van Bijlage II bij het Bor. Ook indien veronderstellenderwijs ervan wordt uitgegaan, zoals belanghebbende tijdens de zitting na verwijzing nader heeft verklaard, dat ten tijde van de vergunningaanvraag nog een deel van de (achter)muur en een deel van het dak van de oorspronkelijke derde verdieping aanwezig waren - welke elementen volgens belanghebbende zijn hergebruikt - is geen sprake van gewoon onderhoud. Als ‘gewoon onderhoud’ in de zin van artikel 2, eerste lid, kunnen immers uitsluitend de werkzaamheden worden aangemerkt die “erop [zijn] gericht (…) om te behouden wat er is” (vgl. de nota van toelichting bij artikel 2, eerste lid, Bor, Stb. 2010, 143, blz. 140). In het onderhavige geval heeft de aanvraag omgevingsvergunning betrekking op het realiseren van een (vrijwel volledig) nieuwe dakopbouw op het pand. De daarvoor te verrichten werkzaamheden dienen te worden aangemerkt als het plaatsen van een bouwwerk (een constructie van enige omvang van hout en steen) dat, gelet op onder meer de aard van de constructie en de maatvoering ervan (zoals blijkt uit de tot de gedingstukken behorende bouwtekeningen), evenmin voldoet aan de voorwaarden voor vrijstelling van artikel 3, achtste lid, of een andere bepaling van Bijlage II bij het Bor. Het standpunt van belanghebbende dat de te verrichten werkzaamheden op grond van de Wabo en (Bijlage II bij) het Bor vergunningvrij zijn, faalt derhalve.

6.2.10. Voorts acht het Hof op grond van de door de heffingsambtenaar overgelegde foto’s aannemelijk dat op de tijdstippen waarop deze foto’s zijn genomen (in 2001, 2010 en 2013) de oorspronkelijke (in 1994-1996 gerenoveerde) derde etage zich niet meer op het pand bevond, zodat de calamiteit waardoor de derde etage (grotendeels) is verwoest, zich vóór 2001 moet hebben voorgedaan. Uit deze foto’s blijkt namelijk voldoende duidelijk dat zich aan de voorzijde van het pand ten tijde van het maken van deze foto’s geen opbouw of balkon/balustrade bevond, zodat geconcludeerd moet worden dat de in 1994 gerenoveerde etage (die blijkens de bouwtekeningen tot aan de voorzijde van het pand doorliep) reeds in 2001 (behoudens wellicht een achtermuur) niet meer aanwezig was. Reeds hierom kan belanghebbende zich niet met succes beroepen op de onder 3.3 vermelde overgangsbepaling (artikel 28) van het vigerende bestemmingsplan. Overigens miskent belanghebbende met zijn standpunt dat bij een wél geslaagd beroep op de overgangsbepaling nog steeds een omgevingsvergunning zou zijn vereist voor de te verrichten (herbouw)werkzaamheden. De overgangsbepaling heeft enkel betrekking op de bij de vergunningverlening toe te passen bestemmingsplanvoorschriften.

6.2.11. Tevens acht het Hof op grond van de tot de gedingstukken behorende bouwtekeningen van de renovatie in 1994-1996 enerzijds en de bouwtekeningen van de vergunningaanvraag van 28 april 2015 anderzijds aannemelijk dat in 2015 geen sprake is geweest van het ongewijzigd ‘terugplaatsen’ van de oorspronkelijke etage, maar van een wat betreft constructie, omvang en maatvoering ingrijpend gewijzigd bouwwerk. Reeds om die reden gaat het beroep van belanghebbende op de door hem vermelde jurisprudentie van de ABRvS niet op. Dit nog daargelaten dat belanghebbende met zijn standpunt miskent dat een geslaagd beroep op deze jurisprudentie niet tot gevolg zou hebben dat de te verrichten werkzaamheden vergunningvrij zijn, maar louter dat eventuele (na de calamiteit ingevoerde) wijzigingen in de bestemmingsplanvoorschriften niet onverkort kunnen worden toegepast.

6.2.12. Vervolgens is belanghebbendes beroep op het vertrouwensbeginsel aan de orde. Het Hof is van oordeel dat belanghebbende niet aannemelijk heeft gemaakt dat hem door een medewerker van de gemeente mondeling is medegedeeld dat voor het indienen van de aanvraag omgevingsvergunning van 28 april 2015 geen leges verschuldigd zouden zijn; tegenover de betwisting door de heffingsambtenaar heeft belanghebbende geen bewijs bijgebracht van zijn stelling.

6.2.13. Op grond van het onder 6.2.9 tot en met 6.2.12 overwogene is het Hof van oordeel dat het primaire standpunt van belanghebbende moet worden verworpen.

Zijn ter zake van hetzelfde belastbare feit tweemaal leges geheven?

6.3.1. Subsidiair heeft belanghebbende zich op het standpunt gesteld dat de aanslag moet worden vernietigd omdat sprake is van dubbele heffing. Met dagtekening 16 juli 2015 is reeds een aanslag leges opgelegd voor het in behandeling nemen van een aanvraag omgevingsvergunning (hierna ook: de eerste aanslag) die mede betrekking heeft op het plaatsen van de dakopbouw, zo stelt belanghebbende. In dit verband heeft belanghebbende tijdens de zitting na verwijzing een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Belanghebbende heeft gesteld dat door de vernietiging van de eerste aanslag, in februari 2016, nadat hij met betrekking tot die aanslag beroep had ingesteld bij de rechtbank (zie 2.3.4), bij hem het in rechte te honoreren vertrouwen is gewekt dat voor het in behandeling nemen van de aanvraag omgevingsvergunning voor het plaatsen van de dakopbouw geen leges waren verschuldigd.

6.3.2. De heffingsambtenaar is van mening dat zich geen dubbele heffing heeft voorgedaan. Naar aanleiding van de op 2 maart 2015 door belanghebbende ingediende aanvraag omgevingsvergunning (hierna ook: de eerste aanvraag), in welke aanvraag tevens het ‘terugplaatsen van de dakopbouw’ is vermeld (zie 2.3.1), heeft het College in de later verleende vergunning uitdrukkelijk gesteld dat deze uitsluitend is afgegeven voor het te verrichten funderingsherstel en geen betrekking heeft op het plaatsen van een dakopbouw (zie 2.3.2). Vanwege het in behandeling nemen van de eerste aanvraag is de onder 2.3.3 vermelde eerste aanslag opgelegd. De in geschil zijnde aanslag heeft daarentegen betrekking op het in behandeling nemen van de op 28 april 2015 nieuw ingediende aanvraag omgevingsvergunning voor het plaatsen van een dakopbouw (hierna ook: de tweede aanvraag), zodat geen sprake is van het twee keer opleggen van een aanslag ter zake van hetzelfde belastbare feit. De heffingsambtenaar erkent dat de omschrijving op het aanslagbiljet van de eerste aanslag mogelijk tot verwarring heeft geleid; de oorzaak hiervoor is dat voor de omschrijving op een aanslagbiljet wordt teruggegrepen op de formulering van de - oorspronkelijke - projectomschrijving in het aanvraagformulier. Overigens is de eerste aanslag (zoals vermeld onder 2.3.4) vernietigd, zodat de door belanghebbende gestelde dubbele heffing zich hoe dan ook niet voordoet, aldus de heffingsambtenaar.

6.3.3. Het door belanghebbende tijdens de zitting van 10 oktober 2018 gedane beroep op gewekt vertrouwen moet volgens de heffingsambtenaar tardief worden verklaard, aangezien belanghebbende in de procedure vóór verwijzing geen beroep heeft gedaan op het vertrouwensbeginsel. Daarnaast heeft de heffingsambtenaar weersproken dat door vernietiging van de eerste aanslag bij belanghebbende in rechte te honoreren vertrouwen is gewekt.

6.3.4. Bij zijn beoordeling stelt het Hof voorop dat het belastbare feit, als bedoeld in artikel 1 van de Verordening, wordt gevormd door het in behandeling nemen van (in dit geval) een aanvraag omgevingsvergunning. Het Hof acht aannemelijk dat de eerste aanvraag uitsluitend in behandeling is genomen voor wat betreft de te verlenen omgevingsvergunning voor te verrichten funderingsherstel. Dit blijkt ook uit de toelichting bij de naar aanleiding van deze aanvraag verleende omgevingsvergunning (zie 2.3.2). Ook acht het Hof aannemelijk - gelet op het op het aanslagbiljet vermelde kenmerknummer, dat het nummer van de eerste aanvraag betreft - dat de eerste aanslag uitsluitend betrekking heeft op het in behandeling nemen van deze eerste aanvraag. Vervolgens heeft belanghebbende opnieuw een aanvraag omgevingsvergunning ingediend: de onder 2.4.1 vermelde tweede aanvraag. Het in behandeling nemen van deze tweede aanvraag (die betrekking heeft op het plaatsen van een dakopbouw) vormt een afzonderlijk belastbaar feit, waarvoor de in geschil zijnde aanslag is opgelegd. Van het twee keer opleggen van een aanslag leges ter zake van hetzelfde belastbare feit is derhalve geen sprake. De door belanghebbende gestelde dubbele heffing doet zich dan ook niet voor, aangezien de eerste aanslag, zoals hiervoor opgemerkt, uitsluitend betrekking heeft op het in behandeling nemen van de aanvraag omgevingsvergunning voor funderingsherstel. Dit nog daargelaten de omstandigheid dat de eerste aanslag inmiddels is vernietigd.

6.3.5. Belanghebbende heeft tijdens de zitting na verwijzing voor het eerst een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Daarmee is belanghebbende buiten de grenzen van het geding na verwijzing getreden, zoals dit is afgebakend in het verwijzingsarrest (r.o. 2.2.3). Van een louter (aanvullend) juridisch standpunt dat blijft binnen de grenzen van het geding na verwijzing is geen sprake; de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel zou een onderzoek van feitelijke aard vergen. Belanghebbendes beroep op het vertrouwensbeginsel dient derhalve als tardief buiten beschouwing te worden gelaten.

Heffingsgrondslag. Bedrag aan in aanmerking te nemen bouwkosten

6.4.1. Bij deze stand van zaken is tussen partijen in geschil of de aanslag niet op een te hoog bedrag is vastgesteld. Belanghebbende heeft zich op het standpunt gesteld dat de in aanmerking te nemen bouwkosten € 14.904,81 bedragen en heeft hiervoor verwezen naar de door hem overgelegde offerte van [aannemer] . Volgens belanghebbende bevat deze offerte een volledig overzicht van de bouwkosten van de dakopbouw. Belanghebbende is dan ook van mening dat de bij de aanslag in aanmerking genomen grondslag dient te worden verminderd tot € 14.904,81. Tijdens de zitting na verwijzing heeft belanghebbende hierover nader verklaard, als weergegeven onder 2.10.

6.4.2. De heffingsambtenaar is van opvatting dat de aanslag, zoals nader vastgesteld bij de bestreden uitspraak op bezwaar, niet op een te hoog bedrag is vastgesteld. Uit de bij de tweede aanvraag overgelegde bouwtekeningen blijkt dat deze aanvraag betrekking heeft op het realiseren van een complete derde verdieping op het gebouw, bestaande uit een tweekamerwoning. Volgens de heffingsambtenaar is het onmogelijk een dergelijk bouwwerk te realiseren voor de door belanghebbende gestelde bouwkosten. De heffingsambtenaar heeft daarom op basis van de ‘Richtlijn berekening van de bouwkosten als grondslag voor de bouwleges gemeente Rotterdam’ een eigen berekening van de bouwkosten overgelegd, opgesteld door de Afdeling bouw- en woningtoezicht. Volgens deze berekening bedragen de als grondslag bij de aanslag in aanmerking te nemen bouwkosten € 35.399. Daarnaast heeft de heffingsambtenaar gesteld dat de door belanghebbende overgelegde offerte op een aanzienlijk aantal punten onvolledig is. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft de heffingsambtenaar het onder 2.8 vermelde ‘Verschillenraster’ overgelegd.

6.4.3. Het Hof stelt bij zijn beoordeling voorop dat de heffingsambtenaar de bewijslast draagt van zijn stelling dat hij bij de bestreden uitspraak op bezwaar de aanslag niet te hoog (nader) heeft vastgesteld. Het begrip ‘bouwkosten’, zoals gedefinieerd in artikel 1.1.2 van de Tarieventabel, dient daarbij te worden verstaan als de prijs welke in het economische verkeer aan een derde zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarvoor de vergunning is verleend. De heffingsambtenaar heeft zich hierbij beroepen op de onder 6.4.2 vermelde Richtlijn van de gemeente Rotterdam. Deze richtlijn bevat een overzicht van de in aanmerking te nemen categorieën directe en indirecte bouwkosten, maar bevat geen uitwerking van de hierbij te hanteren normbedragen. In de richtlijn wordt hierover opgemerkt dat “de voor leges opgegeven bouwkosten (…) inhoudelijk [worden] gecontroleerd op prijsniveau en compleetheid”. Desgevraagd heeft de heffingsambtenaar tijdens de zitting na verwijzing verklaard (zie 2.10) dat de bij zijn berekening gehanteerde tarieven zijn gebaseerd op ervaringsgegevens van de kostendeskundige die de berekening heeft opgesteld, maar dat hij de gehanteerde bedragen niet nader kan toelichten. Gelet hierop is het Hof van oordeel dat de heffingsambtenaar met de door hem overgelegde berekeningen niet aannemelijk heeft gemaakt dat de in aanmerking te nemen bouwkosten € 35.399 bedragen, aangezien hij de in deze berekening gehanteerde normbedragen tegenover de betwisting door belanghebbende niet heeft onderbouwd.

6.4.4. De heffingsambtenaar heeft op grond van het door hem overgelegde verschillenraster en de daarop gegeven toelichting echter wél aannemelijk gemaakt dat de door belanghebbende overgelegde offerte van [aannemer] geen volledig overzicht bevat van de ingevolge de artikelen 1.1 en 1.1.2 in verbinding met artikel 1.3 van de Tarieventabel in aanmerking te nemen bouwkosten. Het Hof acht aannemelijk dat in de offerte van [aannemer] geen bedrag is opgenomen voor de binnenspouwmuren van de te realiseren constructie van de bovenbouw, bestaande uit houtskeletbouw. De verklaring ter zitting van belanghebbende dat de post “houten balken 70 x 170 x 510” van de offerte hierop betrekking heeft, acht het Hof niet aannemelijk. Gelet op de omschrijving van deze post acht het Hof aannemelijk dat deze post betrekking heeft op de dakconstructie en niet op de te realiseren binnenspouwmuren. Bovendien bevat de offerte van [aannemer] geen begroting van de bouwkosten in verband met (onder meer) de te realiseren balkonbalustraden, de buitendeur en het noodzakelijke steigerwerk. Het Hof acht aannemelijk dat de hiermee gemoeide bouwkosten in totaal meer dan € 500 hebben bedragen. Ook indien veronderstellenderwijs voor het overige de in de offerte van [aannemer] vermelde kostenopgave wordt gevolgd, bedragen de in aanmerking te nemen bouwkosten rekening houdend met de ontbrekende onderdelen, meer dan € 15.400,01. Gelet op de toepasselijke tarieventabel, op grond waarvan het tarief € 1.072 bedraagt bij in aanmerking te nemen bouwkosten vanaf € 15.400,01 (t/m 35.900), is de aanslag bij de bestreden uitspraak op bezwaar niet op een te hoog bedrag vastgesteld.

6.5. De slotsom van hetgeen hiervoor is overwogen is dat het hoger beroep van de heffingsambtenaar doel treft. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd en het beroep van belanghebbende dient ongegrond te worden verklaard.

Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 Awb.

Het Hof:

• vernietigt de uitspraak van de rechtbank;

• verklaart het beroep ongegrond.

De uitspraak is gedaan door mrs. H.E. Kostense, voorzitter, B.A. van Brummelen en R.C.H.M. Lips, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Jansen als griffier. De beslissing is op 18 december 2018 in het openbaar uitgesproken.