Gemeenschappelijke bijlage bij conclusies over overschrijdingsproblematiek in douanezaken

Inleiding

1.1. Deze gemeenschappelijke bijlage heeft betrekking op vijf zaken met de bovengenoemde zaaknummers. In deze zaken staat de vraag centraal of een overschrijding van de hoeveelheid of waarde van de goederen in een vergunning voor de regeling bijzondere bestemming tot gevolg heeft dat voor het gedeelte van de overschrijding een douaneschuld ontstaat (hierna ook: de overschrijdingsproblematiek).

1.2. De belanghebbenden in de onderhavige zaken hebben goederen ingevoerd met toepassing van een verlaagd recht of een nulrecht op grond van de bijzondere bestemming van de goederen. Zij beschikten ieder over de voor die regeling vereiste vergunning. Volgens het voorgeschreven vergunningmodel vermeldt de vergunning voor de regeling bijzondere bestemming onder het kopje ‘Goederen die onder de douaneregeling mogen worden geplaatst’ onder meer de hoeveelheid en de waarde van de goederen.

1.3. In elk van de onderhavige zaken is bij een controle na invoer gebleken dat met gebruikmaking van de vergunning bijzondere bestemming meer goederen en/of goederen met een hogere waarde zijn ingevoerd dan de in de desbetreffende vergunning vermelde hoeveelheid en/of waarde. De vraag die partijen verdeeld houdt is of een douaneschuld ontstaat voor zover de in de vergunning vermelde hoeveelheid en/of waarde wordt overschreden. In deze bijlage onderzoek ik deze vraag.

Opbouw

1.4. In onderdeel 3 beschrijf ik de douaneregeling bijzondere bestemming en het belang van de vergunning binnen deze regeling. Ik kom tot de conclusie dat het belang van de vergunning is gelegen in het uitoefenen van douanetoezicht op de regeling. Bij het verlenen van de vergunning hebben de douaneautoriteiten een ruime beoordelingsvrijheid wat betreft het vaststellen van de voorwaarden voor het gebruik van de regeling.

1.5. In onderdeel 4 ga ik in op het vergunningmodel voor de regeling bijzondere bestemming. Daarbij is vooral vak 7 van het model van belang, waarin een omschrijving kan worden opgenomen van de goederen die onder de regeling mogen worden geplaatst, inclusief de hoeveelheid en de waarde van deze goederen. Ik kom tot de conclusie dat de hoeveelheid en de waarde verplicht in de vergunning voor de regeling bijzondere bestemming te vermelden gegevens zijn.

1.6. Voorts behandel ik in onderdeel 5 de vraag of de hoeveelheid en de waarde van de goederen in de vergunning daadwerkelijk een begrenzing vormen, in die zin dat de vergunning slechts kan worden gebruikt om de gespecifieerde hoeveelheid en waarde van de goederen onder de douaneregeling te brengen. Ik kom tot de slotsom dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Indien achteraf blijkt dat de vergunninghouder met gebruikmaking van de vergunning bijzondere bestemming aangifte voor het vrije verkeer heeft gedaan van een grotere hoeveelheid en/of hogere waarde van de onder de regeling geplaatste goederen, moet de conclusie zijn dat hij niet beschikt over de vereiste vergunning voor dat deel.

1.7. Tot slot bespreek ik in onderdeel 6 of de Europese Commissie beschikte over een toereikende rechtsgrondslag voor het stellen van de voorwaarde van een maximale hoeveelheid en waarde in de vergunning bijzondere bestemming. Ik kom tot de slotsom dat dit het geval is, onder meer vanwege de beoordelingsvrijheid die de Commissie op dit punt geniet en de strikte uitleg die dient te worden gegeven aan de voorwaarden voor de regeling bijzondere bestemming. Het opnemen van de maximale hoeveelheid en waarde in de vergunning bijzondere bestemming is voorts nuttig voor het toezicht op de regeling en het vaststellen van het bedrag aan doorlopende zekerheid.

2. Vooraf

2.1. Deze bijlage ziet op vijf zaken waarin cassatie is ingesteld tegen uitspraken van het gerechtshof Amsterdam.1 De oordelen van dit gerechtshof in deze vijf zaken komen op hoofdlijnen overeen. Als ik in deze bijlage in algemene zin verwijs naar ‘het oordeel van het gerechtshof Amsterdam’, heeft het gerechtshof in alle zaken identiek beslist. Als ik een oordeel aanhaal dat slechts betrekking heeft op een of meer van de vijf zaken, vermeld ik dit in een voetnoot.

2.2. De onderhavige zaken hebben betrekking op vijf verschillende belanghebbenden. De argumenten die deze belanghebbenden aanvoeren verschillen per zaak. Voor de volledigheid behandel ik de diverse argumenten over de overschrijdingsproblematiek zo veel mogelijk in deze bijlage, in plaats van in de afzonderlijke conclusies. Bij het bespreken van deze argumenten spreek ik in deze bijlage voor het leesgemak van ‘de belanghebbenden’, als ware het argument door iedere belanghebbende aangevoerd. In de voetnoten verwijs ik vervolgens naar de vindplaatsen van de argumenten.

2.3. De zaken hebben deels betrekking op tijdvakken waarin het Communautair Douanewetboek (CDW)2 gold en deels op tijdvakken waarin het Douanewetboek van de Unie (DWU)3 van toepassing is. In deze bijlage neem ik steeds het CDW als uitgangspunt. Ik bespreek voorts de al dan niet corresponderende bepalingen in het DWU en geef daarbij aan of en in hoeverre het DWU afwijkt of overeenkomt.

2.4. Tot slot merk ik op dat de overschrijdingsproblematiek betrekking kan hebben op zowel de hoeveelheid als de waarde van de goederen. In elk van de onderhavige zaken wordt de in de vergunning vermelde hoeveelheid overschreden en slechts in een aantal zaken wordt daarnaast ook de waarde in de vergunning overschreden. Voor het leesgemak neem ik in deze bijlage de hoeveelheid in de vergunning als uitgangspunt. Hierbij merk ik op dat dezelfde regels gelden voor de in de vergunning genoemde waarde, zodat ‘hoeveelheid’ en ‘waarde’ in zoverre inwisselbaar zijn.

3. De regeling bijzondere bestemming

Inleiding en wettelijk kader

3.1. Het CDW biedt de mogelijkheid bepaalde goederen een gunstige tariefbehandeling te geven in afwijking van het tarief dat normaal geldt bij in het vrije verkeer brengen van goederen. Dit is onder meer het geval voor bepaalde goederen op grond van hun aard of bijzondere bestemming. De gunstige behandeling zelf is geregeld in het douanetarief (art. 20(3)f CDW). Soms is de toepassing van het gunstige tarief gebonden aan een bepaald invoervolume (tariefcontingent; zie art. 20(5) CDW).4 Zo eindigt de gunstige tariefbehandeling in het geval van tariefcontingenten zodra het vastgestelde invoervolume wordt bereikt:

3.2. De gunstige tariefbehandelingen worden vastgesteld door de Raad in ofwel de gecombineerde nomenclatuur (GN)5 ofwel een afzonderlijke verordening. Indien de gunstige tariefbehandeling is vastgesteld in de GN wordt de toepassing ervan in een voetnoot afhankelijk gesteld van de voorwaarden die gelden voor de regeling bijzondere bestemming.6 Zo geldt voor ruwe palmolie een nultarief indien deze is bestemd voor ander technisch of industrieel gebruik dan voor vervaardiging van producten voor menselijke consumptie (GN-code 1511 10 10). Voor bepaalde visserijproducten geldt daarentegen dat een gunstige tariefbehandeling is neergelegd in een afzonderlijke verordening.7 In deze verordening worden onder meer de voorwaarden voor de regeling bijzondere bestemming van overeenkomstige toepassing verklaard (art. 3) en worden de bewerkingen beschreven die de producten wel en niet mogen ondergaan (art. 4).

3.3. De ‘regeling’ bijzondere bestemming is onder het CDW strikt gezien geen afzonderlijke douaneregeling (zie art. 4(16) CDW), maar een variant van de regeling in het vrije verkeer brengen. De goederen komen door de aangifte in het vrije verkeer, maar blijven ingevolge art. 82(1) CDW onder douanetoezicht totdat de bestemming is bereikt. Voorts zijn de artt. 88 en 90 CDW van overeenkomstige toepassing op deze goederen:

3.4. Art. 88 CDW bepaalt dat de douaneautoriteiten aan de plaatsing van goederen onder een schorsingsregeling de voorwaarde kunnen verbinden dat een zekerheid wordt gesteld als waarborg voor de betaling van de douaneschuld. Art. 90 CDW is ook van overeenkomstige toepassing op de regeling bijzondere bestemming, zie art. 82(2) CDW, maar die bepaling laat ik hier verder rusten. Art. 88 CDW luidt als volgt:

3.5. Het CDW noemt niet de voorwaarden voor de gunstige tariefbehandeling wegens bijzondere bestemming, doch bepaalt dat deze voorwaarden volgens de procedure van het Comité worden vastgesteld.8Het Comité Douanewetboek bestaat uit vertegenwoordigers van de Europese Commissie en de lidstaten en is onder meer belast met de voorbereiding van de nadere douanewetgeving van de Commissie.9 Gemakshalve spreek ik hierna gewoon van ‘de Commissie’. Art. 21 CDW bepaalt voorts dat indien een vergunning is vereist, art. 86 en art. 87 CDW van overeenkomstige toepassing zijn:

3.6. Verordening 2454/93 (de Uitvoeringsverordening; UCDW)10 vereist een schriftelijke vergunning als voorwaarde voor toepassing van de regeling bijzondere bestemming (zie hierna 3.10), zodat de artt. 86 en 87 CDW van overeenkomstige toepassing zijn op deze vergunning:

3.7. Met ingang van 1 mei 2016 is het CDW vervangen door het DWU. Het DWU biedt net als het CDW de mogelijkheid goederen op grond van een bepaalde bestemming, met een verlaagd recht of een nulrecht in het vrije verkeer te brengen. Deze gunstige tariefbehandeling is ook in het DWU onderdeel van het gemeenschappelijke douanetarief:

3.8. Onder de vigeur van het DWU vormt de gunstige tariefbehandeling op grond van de aard of bijzondere bestemming van bepaalde goederen een afzonderlijke ‘bijzondere regeling’ (vgl. 3.2 voor het CDW). De regeling bijzondere bestemming is onderdeel van de bijzondere regeling ‘specifieke bestemming’. De regeling berust op een stelsel van voorafgaande vergunning, zodat de betrokken marktdeelnemer voorafgaand een vergunningaanvraag moet indienen.11 De voorwaarden voor het gebruik van de regeling worden in de vergunning vastgesteld. De voorwaarden voor het verlenen van de vergunning kunnen daarnaast door de Commissie worden vastgesteld:

3.9. Op grond van art. 254 DWU worden goederen onder de regeling bijzondere bestemming met een gunstige tariefbehandeling in het vrije verkeer gebracht. Zoals dit artikel dus al vermeldt, houdt de regeling bijzondere bestemming verband met de douaneregeling in het vrije verkeer brengen (vgl. art. 5(16)a DWU). Nadat de goederen in het vrije verkeer zijn gebracht, blijft het noodzakelijk dat de douaneautoriteiten kunnen controleren of de vereiste bestemming aan de goederen wordt gegeven. Dit wordt gewaarborgd doordat de goederen onder douanetoezicht blijven totdat de bestemming is bereikt.12 Art. 254(4) DWU bepaalt wanneer het douanetoezicht eindigt. In wezen is dit de aanzuivering van de regeling bijzondere bestemming:13

Het belang van de vergunning voor de regeling bijzondere bestemming

3.10. Het CDW benoemt niet aan welke voorwaarden de regeling bijzondere bestemming is onderworpen, doch bepaalt in art. 21 CDW dat dergelijke voorwaarden worden vastgesteld volgens de procedure van het Comité (zie 3.5). Deze voorwaarden zijn neergelegd in de UCDW, in het bijzonder in art. 292 tot en met art. 300 van die uitvoeringsverordening. Art. 292 UCDW vereist in de eerste plaats een schriftelijke vergunning voor toekenning van een gunstige tariefbehandeling wegens bijzondere bestemming. De vergunning dient te worden aangevraagd volgens het model in bijlage 67 UCDW:

3.11. In de eerste plaats is het nodig te bepalen wat het belang is van de vergunning voor de regeling bijzondere bestemming. De belanghebbenden voeren aan dat geen bezwaar bestaat tegen het brengen van grotere volumes onder de regeling bijzondere bestemming dan in de vergunning vermeld, aangezien toezicht en controle anderszins verzekerd zijn.14 Het toezicht op de regeling bijzondere bestemming vindt, aldus de belanghebbenden, niet plaatst door middel van de vergunning, maar door middel van de aangiften en de periodieke aanzuiveringsafrekeningen. Volgens de belanghebbenden heeft de douane hiermee volledig (toe)zicht op toepassing van de regeling bijzondere bestemming.

3.12. Aan de belanghebbenden moet worden toegegeven dat de aangifte en de periodieke aanzuiveringsafrekening een rol spelen bij het douanetoezicht. Anders dan de belanghebbenden echter aanvoeren, wordt het douanetoezicht op de regeling vooral en in het bijzonder gewaarborgd door de voorafgaande schriftelijke vergunning. Art. 292(1), tweede alinea, UCDW benadrukt dit in wezen ook (cursivering CE):

3.13. Voor de volledigheid wijs ik ook op andere taalversies van art. 292(1) UCDW, waaruit volgt dat de schriftelijke vergunning is vereist for the purpose of end-use supervisions (EN); aux fins de la surveillance douanière de la destination particulière (FR); zum Zweck der zollamtlichen Überwachung der besonderen Verwendung (DE).

3.14. Voorts wijs ik op de considerans van de verordening die heeft geleid tot het invoeren van art. 291 tot en met art. 300 in de UCDW: Verordening (EG) nr. 1602/2000.15 De Commissie licht het belang van de vergunning bijzondere bestemming als volgt toe (cursivering CE):

3.15. Tot slot wijs ik op het arrest Chimica del Friuli e.a. 16van het Hof van Justitie. In dit arrest geeft het Hof van Justitie uitleg aan Verordening (EEG) nr. 1535/7717, waarin de voorwaarden voor toepassing van een gunstige tariefbehandeling uit hoofde van een bijzondere bestemming tot 1987 waren neergelegd.18 Art. 3 van deze verordening vereist voor toepassing van de gunstige tariefbehandeling dat de importeur beschikt over een schriftelijke vergunning. Het Hof van Justitie overweegt in Chimica del Friuli e.a. dat de controle op de bijzondere bestemming van de goederen wordt uitgevoerd door middel van deze vergunning. Ik citeer (cursivering CE):19

3.16. Al met al is het belang van de vergunning bijzondere bestemming dus gelegen in het uitoefenen van douanetoezicht. Dat het douanetoezicht mede op andere manieren wordt gewaarborgd, doet hieraan niet af. Het argument dat de overschrijding van de hoeveelheid in de vergunning geen gevolg moet hebben, omdat het douanetoezicht wordt uitgeoefend door middel van de aangiften en de aanzuiveringsafrekeningen, treft dan ook geen doel.

De inhoud van de vergunning bijzondere bestemming

3.17. Hiervoor noemde ik al dat art. 292 UCDW de aanvraag van de vergunning bijzondere bestemming regelt. Volgens dit artikel dient de aanvraag schriftelijk te worden gedaan aan de hand van het model dat is opgenomen in bijlage 67 van de UCDW.

3.18. Art. 293 regelt vervolgens de verlening van de vergunning door de douaneautoriteiten. Net als de vergunningaanvraag wordt de vergunning verleend overeenkomstig het vergunningmodel in bijlage 67 UCDW. Het eerste lid van art. 293 UCDW bepaalt aan welke voorwaarden dient te zijn voldaan alvorens een vergunning wordt verleend. Het derde lid van dit artikel regelt de elementen die in de vergunning moeten worden vermeld:

3.19. De belanghebbenden voeren onder meer aan dat art. 293(3) UCDW een limitatieve lijst bevat van elementen die in de vergunning moeten worden opgenomen.20 De hoeveelheid goederen die onder de regeling bijzondere bestemming mag worden geplaatst, volgt niet als voorwaarde uit art. 293(3) UCDW en kan volgens hen niet worden gezien als een vergunningvoorwaarde voor de regeling bijzondere bestemming.

3.20. De belanghebbenden voeren terecht aan dat art. 293(3) UCDW niet bepaalt dat een maximale hoeveelheid in de vergunning moet worden vermeld. In zoverre ben ik dus met hen eens. Voor het overige volg ik hun betoog echter niet, aangezien art. 293(3) UCDW mijns inziens niet een limitatieve lijst van vergunningvoorwaarden bevat. Ik licht dit toe.

3.21. De aanhef van art. 293(3) UCDW bepaalt dat in de vergunning onder meer de in dat lid opgesomde elementen moeten worden vermeld. Hoewel uit de woorden onder meer reeds eenvoudig zou kunnen worden opgemaakt dat art. 293(3) UCDW niet limitatief is, moet worden opgemerkt dat de bewoordingen in andere taalversies van dit artikel minder stellig zijn. Ook uit deze andere taalversies maak ik evenwel op dat de lijst in art. 293(3) UCDW niet limitatief is.

3.22. De Engelse versie van de aanhef van art. 293(3) UCDW luidt: “the authorisation shall include the following items”. Doorslaggevend hierbij is het woord include . De term include kan worden omschreven als “to contain as part of a group, category, etc.”21 of “to contain (https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/contain) something as a part (https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/part) of something else (https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/else), or to make something part (https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/part) of something else (https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/else)”22. Uit deze bewoordingen volgt geenszins dat de opsomming in art. 293(3) UCDW limitatief is.

3.23. Hetzelfde geldt voor de Franse versie van art. 293(3) UCDW, waarvan de aanhef als volgt luidt: “L’autorisation doit comporter les éléments suivants”. De term comporter kan worden omschreven als “contenir quelque chose”23 of “contenir, renfermer, inclure”24. Ook hieruit leid ik niet af dat art. 293(3) UCDW limitatief is, anders dan de belanghebbenden betogen.

3.24. Hoewel de Engelse en Franse versies van art. 293(3) UCDW minder stellige bewoordingen bevatten dan onder meer , volgt uit de bewoordingen van deze bepaling geenszins dat deze een limitatieve opsomming geeft van de elementen die moeten worden opgenomen in de vergunning bijzondere bestemming.

3.25. Een limitatieve uitleg van art. 293(3) UCDW strookt ook niet met art. 87 CDW, dat door art. 21 CDW van overeenkomstige toepassing wordt verklaard op de vergunning bijzondere bestemming (zie 3.5). Art. 87(1) CDW bepaalt dat de voorwaarden voor het gebruik van de betrokken douaneregeling in de vergunning worden vastgesteld. Hierin ligt een ruime beoordelingsvrijheid besloten voor de douaneautoriteiten die de vergunning verlenen.

3.26. Krüger25 schrijft over deze beoordelingsvrijheid het volgende (vetgedrukte tekst in origineel):

3.27. Dat de douaneautoriteiten een ruime beoordelingsvrijheid hebben bij het vaststellen van de voorwaarden in de vergunning, onder meer in verband met het toezicht en de controle op de douaneregeling, volgt ook uit het arrest British American Tobacco (Germany) 26. Hierin overweegt het Hof van Justitie als volgt:

3.28. Het voorgaande is overigens niet anders onder de werking van het DWU. Een equivalent van art. 293(3) UCDW is in het DWU en de aanverwante verordeningen niet opgenomen. Daarentegen is de bevoegdheid van art. 87 CDW om voorwaarden in de vergunning vast te stellen, wél overgenomen in het DWU, namelijk in art. 211(1), laatste volzin.

Tussenconclusie

3.29. Ik vat dit onderdeel als volgt samen en kom daarbij tot de volgende conclusie. Onder de regeling bijzondere bestemming kunnen goederen tegen een verlaagd tarief of een nulrecht in het vrije verkeer worden gebracht. Voor toepassing van de regeling is een voorafgaande vergunning vereist (3.8 en 3.10). Het belang van de vergunning is gelegen in het uitoefenen van het douanetoezicht op de regeling (3.15). De voorwaarden voor het gebruik van de regeling worden in de vergunning vastgesteld (3.25). Hierbij genieten de douaneautoriteiten een ruime beoordelingsvrijheid (3.26), onder meer wat betreft de correcte toepassing van de regeling en het toezicht en de controle op de regeling (3.27). In art. 293(3) UCDW zijn elementen opgesomd die in de vergunning bijzondere bestemming worden opgenomen. De opsomming in deze bepaling is mijns inziens niet limitatief, zodat de douaneautoriteiten ook andere voorwaarden in de vergunning bijzondere bestemming kunnen opnemen (3.24 en 3.25).

4. De hoeveelheid en de waarde in het vergunningmodel

De vergunningmodellen

4.1. Zoals ik hiervoor al schreef, vereisen art. 292 en art. 293 UCDW dat zowel de vergunning bijzondere bestemming als de aanvraag voor deze vergunning dienen te worden opgesteld overeenkomstig bijlage 67 van de UCDW. Bijlage 67 bevat modellen voor diverse soorten aanvragen respectievelijk vergunningen. In de bijlage is daarbij eerst steeds een algemeen ‘basismodel’ opgenomen dat wordt gebruikt voor de economische douaneregelingen27 en de regeling bijzondere bestemming, gevolgd door aanvullende formulieren die benodigd zijn voor enkele afzonderlijke douaneregelingen. Voor de regeling bijzondere bestemming is slechts het basismodel van belang.

4.2. Het basismodel voor zowel de vergunningaanvraag (aanvraagmodel) als voor de vergunning zelf (vergunningmodel) bestaat uit 17 genummerde vakken. Bovenaan bijlage 67 UCDW zijn algemene opmerkingen opgenomen waaruit volgt dat het invullen van de vakken met een vetgedrukt nummer in beginsel verplicht is. Ook volgt uit de algemene opmerkingen dat de nummers en de tekst van de vakken moeten worden aangehouden:

4.3. Ter illustratie neem ik het vergunningmodel voor de regeling bijzondere bestemming van bijlage 67 UCDW hierna op:

4.4. Zoals gezegd moeten vakken met een vetgedrukt nummer worden ingevuld. Ik merk in dit verband op dat tussen de verschillende taalversies van bijlage 67 UCDW een aantal inconsistenties bestaat wat betreft de vakken die vetgedrukt zijn.28 Zo is vak 8 van het vergunningmodel in sommige versies vetgedrukt en in andere niet.29 Voorts maakt vak 6 van het vergunningmodel onderscheid tussen vak 6a en vak 6b, waarbij a en b soms wel en soms niet vetgedrukt zijn.30 Ook is vak 6a van het aanvraagmodel in de Franse versie vetgedrukt en vak 6b niet, terwijl dit onderscheid in de overige taalversies niet voorkomt. Voor de onderhavige zaken is vak 7 van belang. Dit vak wordt in alle taalversies van de UCDW consistent vetgedrukt weergegeven, zodat ik de hiervoor genoemde inconsistenties verder laat rusten.

4.5. In vak 7 kan een omschrijving van de goederen worden gegeven, waaronder de GN-code, de hoeveelheid en de waarde ervan. Het opschrift van vak 7 van het aanvraagmodel verschilt van dat van het vergunningmodel. Het aanvraagmodel ziet er als volgt uit:

Vak 7 van het vergunningmodel heeft een ander opschrift en ziet er als volgt uit:

4.6. In vak 7 wordt in beide modellen gesproken van de ‘douaneregeling’. Strikt genomen vormt de gunstige tariefbehandeling uit hoofde van de bijzondere bestemming onder de werking van het CDW geen afzonderlijke douaneregeling (zie 3.2). Voor de toepassing van vak 7 vormt ‘vrij verkeer met een bijzondere bestemming’ daarentegen wel een douaneregeling. Ik verwijs naar de toelichting op vak 2 van het aanvraagmodel dat ik in 4.18 van deze bijlage citeer.

4.7. De vraag die in de onderhavige zaken aan de orde komt, is in hoeverre bij het aanvragen respectievelijk het verlenen van een vergunning bijzondere bestemming het invullen van vak 7 verplicht is gesteld. Het gerechtshof Amsterdam heeft in deze zaken geoordeeld dat vak 7 in het geheel – dus ook de deelvakken voor hoeveelheid en waarde – dient te worden ingevuld. De belanghebbende in een van deze zaken komt op tegen dit oordeel met het betoog dat het opschrift van vak 7 weliswaar vetgedrukt is maar de deelvakken niet, zodat het invullen van deze deelvakken niet verplicht is.31

4.8. Ik volg dit betoog niet om de volgende redenen. In de eerste plaats bepalen de algemene opmerkingen dat de vakken met een vetgedrukt nummer in beginsel moeten worden ingevuld (4.2). Ik meen dat hieruit op voorhand volgt dat doorslaggevend is of het (genummerde) opschrift van het vak vetgedrukt is en niet of de deelvakken vetgedrukt zijn. Daarbij zij direct opgemerkt dat sommige deelvakken wél vetgedrukt zijn. Dat is echter alleen zo als slechts enkele deelvakken van het (hoofd)vak moeten worden ingevuld en/of de verplichting tot invullen van het (deel)vak in het aanvraagmodel verschilt van het vergunningmodel. Ik wijs ter illustratie op vak 11. In het vergunningmodel zijn alle deelvakken van vak 11 (a, b en c) vetgedrukt, terwijl dit in het aanvraagmodel slechts het geval is voor de deelvakken 11a en 11b. Ook wijs ik op vak 6, waarvoor de deelvakken (a en b) in het aanvraagmodel niet, maar in het vergunningmodel wél vetgedrukt zijn.32 Nu de deelvakken van vak 7 hetzelfde zijn in het aanvraagmodel en het vergunningmodel, meen ik dat doorslaggevend is of het (genummerde) opschrift vetgedrukt is. In de tweede plaats zou de uitleg van de belanghebbenden erop neerkomen dat geen enkel deelvak van vak 7 moet worden ingevuld, wat tot gevolg zou hebben dat het invullen van vak 7 in het geheel niet verplicht is. Dit druist in tegen de algemene opmerkingen in bijlage 67 dat de vetgedrukt genummerde vakken moeten worden ingevuld.

4.9. De invoering van het DWU maakt het voorgaande niet anders. Ik licht dit toe.

4.10. Het DWU hanteert als uitgangspunt dat alle douane- en handelstransacties elektronisch worden afgewikkeld.33 De aanvraag en het verlenen van vergunningen, waaronder de vergunning bijzondere bestemming, geschiedt volgens art. 6 DWU met behulp van elektronische gegevensuitwisseling.34 De gegevensvereisten voor aanvragen en vergunningen zijn neergelegd in bijlage A van Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/2446 (GDWU).35 Bijlage A bevat een tabel met gegevensvereisten voor verschillende soorten aanvragen en beschikkingen. Een van deze gegevensvereisten betreft de hoeveelheid goederen en de waarde van de goederen:

4.11. De aanvraag en vergunning voor het gebruik van de regeling bijzondere bestemming worden in bovenstaande tabel vertegenwoordigd door cijfer 8c. Met de letter A wordt aangeduid dat het verplicht is het gegeven op te nemen in de aanvraag of vergunning voor het gebruik van de desbetreffende regeling:

4.12. Uit het voorgaande volgt dat de hoeveelheid en de waarde van de goederen onder de vigeur van het DWU, net als onder de vigeur van het CDW, dienen te worden opgenomen in zowel de aanvraag als de vergunning voor het gebruik van de regeling bijzondere bestemming.

4.13. De gegevensvereisten in Bijlage A GDWU zijn (onder meer) bedoeld voor aanvragen en vergunningen binnen het ‘DWU-systeem Douanebeschikkingen’. Aan de Commissie is de bevoegdheid overgedragen overgangsrecht op te stellen voor het geval waarin dit systeem niet tijdig operationeel is. Dit overgangsrecht is neergelegd in Verordening 2016/341 (OGvo; door het gerechtshof Amsterdam aangeduid als de ‘transitieverordening’).36 Art. 22 OGvo bepaalt dat een vergunningaanvraag kan worden gedaan en een vergunning kan worden verleend overeenkomstig bijlage 12 OGvo:

4.14. Bijlage 12 bevat een aanvraagmodel en een vergunningmodel die in wezen overeenkomen met de modellen in bijlage 67 UCDW. Voorts bepalen de algemene opmerkingen aan het begin van bijlage 12 dat de vakken met een vetgedrukt nummer moeten worden ingevuld, overeenkomstig de algemene opmerkingen voor bijlage 67 UCDW. Ik verwijs naar onderdeel 4.2 tot en met 4.5 van deze bijlage.

4.15. Bijlage 12 OGvo bevat nog wel een wijziging in vak 7 van het aanvraagmodel en het vergunningmodel ten opzichte van dezelfde modellen in bijlage 67 UCDW. In bijlage 12 zijn de deelvakken van vak 7, net als het opschrift van dit vak, vetgedrukt:

4.16. Ook uit de modellen in bijlage 12 OGvo volgt dus dat de hoeveelheid en de waarde van de goederen, verplichte gegevens zijn die in de vergunning bijzondere bestemming moeten worden opgenomen. Dat de deelvakken van vak 7 in bijlage 12 OGvo vetgedrukt zijn, terwijl dit voor deze deelvakken niet het geval is in bijlage 67 UCDW, acht ik verder niet van belang. Uit bijlage 67 valt reeds op te maken dat vak 7 van het model voor (de aanvraag van) de vergunning bijzondere bestemming dient te worden ingevuld, ondanks dat de deelvakken niet vetgedrukt zijn (zie 4.6 en 4.8). Dat de deelvakken in vak 7 van bijlage 12 OGvo wél vetgedrukt zijn, interpreteer ik als een verduidelijking ten opzichte van bijlage 67 UCDW.

4.17. Ik zie ook niet in dat met het vergunningmodel in bijlage 12 OGvo een afwijking is beoogd ten opzichte van het vergunningmodel in bijlage 67 UCDW. De vakken en opschriften van de modelvergunning voor de regeling bijzondere bestemming in bijlage 67 UCDW komen vrijwel geheel overeen met die van het model in bijlage 12 OGvo en het opschrift en de deelvakken van vak 7 zijn (behoudens de opmaak) identiek in beide bijlagen. Daarnaast is de toelichting op vak 7 – waaronder de noot betreffende de regeling bijzondere bestemming – in beide bijlagen hetzelfde.37 Een beoogde afwijking van bijlage 12 OGvo ten opzichte van bijlage 67 UCDW zou tot slot niet stroken met het karakter van de OGvo, nu deze verordening vooral is bedoeld als ‘transitieverordening’ voor de periode waarin de vereiste elektronische douanesystemen nog niet operationeel zijn.38

De toelichting op vak 7

4.18. Voorts besteed ik nog aandacht aan de toelichting op het aanvraagmodel in bijlage 67 UCDW, in het bijzonder de toelichting op vak 7. Voor zover relevant komt deze toelichting overeen met de toelichting in bijlage 12 OGvo.39 De toelichting op vak 7 in bijlage 67 UCDW luidt als volgt:

4.19. Het gerechtshof Amsterdam heeft in een van de onderhavige zaken deze toelichting in zijn oordeel betrokken.40 Het gerechtshof komt mede op basis van de toelichting op vak 7 tot de slotsom dat de hoeveelheid een verplicht te vermelden gegevens is:

4.20. De belanghebbende in die zaak komt op tegen dit oordeel van het Hof.41 Deze belanghebbende betoogt dat de toelichting op vak 7 enkel betrekking heeft op het aanvraag model en niet op het vergunning model. Deze toelichting zegt daarom, aldus belanghebbende, niets over wat er in de vergunning dient te worden opgenomen.

4.21. De belanghebbende betoogt terecht dat de toelichting slechts betrekking heeft op het aanvraag model. Dit volgt uit het feit dat het opschrift van vak 7 – zoals opgenomen in de toelichting – overeenkomt met die van het aanvraagmodel, namelijk ‘onder de regeling te plaatsen goederen’. Ook spreekt de noot betreffende de bijzondere bestemming bij vak 7 duidelijk over ‘de aanvraag’. Tot slot is de Nederlandse versie van de UCDW op dit punt minder duidelijk,42 maar uit het opschrift van titel I van de toelichting kan ook worden opgemaakt dat deze toelichting bedoeld is voor de aanvraag. In andere taalversies luidt deze namelijk “particulars to be entered in the various boxes of the application form” en “informations à indiquer dans les différentes cases du formulaire de demande”. Kortom, de toelichting ziet op het aanvraag model.

4.22. Niettemin meen ik dat de toelichting ook steun biedt voor de conclusie dat de hoeveelheid en de waarde dienen te worden opgenomen in de vergunning zelf. Wat er namelijk ook zij van het betoog in 4.20, uit de toelichting op vak 7 kan minstens worden opgemaakt dat de hoeveelheid en waarde in beginsel dienen te worden vermeld in de aanvraag van de vergunning bijzondere bestemming en dat dit slechts anders is in de gevallen die zijn vermeld in de noot betreffende de bijzondere bestemming (zie 4.18). Hieruit volgt dus dat hoeveelheid en waarde van de goederen (in beginsel) in de vergunningaanvraag moeten worden vermeld, ondanks dat de desbetreffende deelvakken in vak 7 niet vetgedrukt zijn. Dit bevestigt wat ik hiervoor reeds concludeerde (4.8), namelijk dat de opmaak (lees: wel/niet vetgedrukt) van het (genummerde) opschrift van de vakken bepalend is voor de vraag of het vak moet worden ingevuld, en niet de opmaak van de deelvakken.43 Deze conclusie geldt niet slechts voor het aanvraag model maar ook voor het vergunning model, aangezien de ‘vetgedrukt’-regel44 is opgenomen in de algemene opmerkingen die betrekkingen hebben op alle modellen in bijlage 67. Nu vak 7 van het vergunning model dezelfde opmaak heeft als vak 7 van het aanvraag model, heeft voor het vergunning model evenzeer te gelden dat voor vak 7 de verplichting geldt dat deze wordt ingevuld.

Tussenconclusie

4.23. Ik vat dit onderdeel als volgt samen. De UCDW schrijft voor dat een vergunning bijzondere bestemming wordt verleend overeenkomstig het vergunningmodel in bijlage 67 UCDW. Vak 7 van dit model bevat deelvakken voor de hoeveelheid en de waarde van ‘de goederen die onder de douaneregeling mogen worden geplaatst’. Nu het opschrift van vak 7 vetgedrukt is, zijn de hoeveelheid en de waarde verplicht in de vergunning te vermelden gegevens (4.8). Dit volgt ook uit de toelichting die is opgenomen in bijlage 67 UCDW (4.22). De invoering van het DWU maakt dit niet anders. De OGvo schrijft een vrijwel identiek vergunningmodel voor (4.14-4.17) dat wordt vergezeld van dezelfde toelichting als opgenomen in de UCDW (vgl. 4.18-4.22). Ook uit bijlage A GDWU volgt dat de hoeveelheid en waarde gegevensvereisten zijn voor de vergunning bijzondere bestemming (4.10-4.12). De tussenconclusie luidt dan dat de hoeveelheid en de waarde van de goederen verplicht dienen te worden opgenomen in de vergunning voor de regeling bijzondere bestemming.

5. De gevolgen van de overschrijding

5.1. Ik begin dit onderdeel met een korte herhaling van mijn bevindingen tot nu toe. Voor het gebruik van de regeling bijzondere bestemming is een vergunning vereist. De voorwaarden voor het gebruik van de regeling worden door de douaneautoriteiten in de vergunning vastgesteld (3.29). De vergunning wordt verleend overeenkomstig het vergunningmodel in bijlage 67 UCDW.45 Het vereiste vergunningmodel schrijft voor dat de hoeveelheid en de waarde van de goederen in de vergunning worden vermeld (4.23).

5.2. Met deze uitgangspunten in het achterhoofd is de vervolgvraag of de hoeveelheid en de waarde van de goederen ook daadwerkelijk een begrenzing vormen, in die zin dat een overschrijding van een van deze gegevens tot gevolg heeft dat de vergunning niet kan worden gebruikt voor zover het goederen betreft die de in vergunning vermelde hoeveelheid of waarde te boven gaan.

5.3. Uit de bewoordingen van het voorgeschreven vergunningmodel kan reeds worden opgemaakt dat het gebruik van de vergunning wordt beperkt tot de goederen die zijn omschreven in vak 7, zodat de vermelde hoeveelheid en waarde van de goederen ook een beperking vormen. Vak 7 van het vergunningmodel beschrijft immers de ‘goederen die onder de douaneregeling mogen worden geplaatst’ (zie ook 4.5).46

5.4. Deze uitleg strookt ook met het karakter van de regeling bijzondere bestemming als uitzondering op het douanetarief dat normaal geldt bij in het vrije verkeer brengen. Dergelijke uitzonderingen dienen volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie strikt te worden uitgelegd.47

5.5. Uit deze uitleg volgt dat goederen slechts onder de regeling bijzondere bestemming kunnen worden gebracht tot de hoeveelheid en de waarde van die goederen die staan vermeld in de vergunning die de aangever wenst te gebruiken. De hoeveelheid en de waarde vormen hiermee dus niet zozeer vergunningvoorwaarden voor het gebruik van de regeling – dergelijke voorwaarden worden immers veelal opgenomen in vak 16 van de vergunning – maar eerder een omschrijving en beperking van de goederen die onder de douaneregeling kunnen worden geplaatst aan de hand van de gebruikte vergunning. Voor zover de hoeveelheid en de waarde in de vergunning worden overschreden, voldoen de goederen voor het gedeelte van de overschrijding dus niet aan de omschrijving van de ‘goederen die onder de regeling mogen worden geplaatst’ in vak 7 van de vergunning.

5.6. Dat de toelichting in bijlage 67 spreekt van de geraamde hoeveelheid en de geraamde waarde (zie 4.18), doet hieraan niet af. Deze toelichting heeft immers betrekking op het aanvraag model en niet op het vergunning model (4.21). Het ligt logischerwijs op de weg van de belanghebbende bij de vergunning bijzondere bestemming bij de aanvraag voor die vergunning een raming te verstrekken van de goederen die hij onder de regeling wenst te brengen, zodat de douaneautoriteiten aan de hand van de verstrekte gegevens de vergunning kunnen vaststellen. Indien uiteindelijk mocht blijken dat de in de vergunning vermelde hoeveelheid en de waarde ontoereikend zijn, dan staat het de belanghebbende bij die vergunning vrij een nieuwe vergunningaanvraag te doen.

5.7. In dit verband geven enkele belanghebbenden zelfs aan dat een dergelijke uitbreiding van de vergunning vrijwel zeker en direct zou worden verleend.48 Als deze stelling juist is, wil dit overigens niet zeggen dat de vermelding van de hoeveelheid en de waarde slechts formalistische voorwaarden zijn. De aanvullende vergunningaanvraag biedt immers een extra mogelijkheid voor de douaneautoriteiten om toezicht uit te oefenen op de regeling, geheel overeenkomstig het doel waarvoor de vergunning is gesteld als voorwaarde voor de regeling bijzondere bestemming (3.15). Dat het douanetoezicht mede op andere manieren kan worden uitgevoerd, doet hieraan zoals gezegd niet af.

5.8. Ook de verhouding tussen bijlage 67 en art. 293(3) UCDW maakt de in 5.5 gegeven uitleg niet anders. De belanghebbenden merken terecht op dat art. 293 UCDW bepaalt dat de GN-code en de omschrijving van de goederen in de vergunning worden opgenomen ‘tenzij dit overbodig wordt geacht’ (lid 3, aanhef) en ‘indien nodig’ (lid 3, onder b).49 Dit strookt niet met vak 7 van bijlage 67 UCDW dat geen beoordelingsruimte biedt voor de douaneautoriteiten. Zoals ik eerder concludeerde is art. 293(3) UCDW echter niet limitatief (3.29). In een en ander ligt mijns inziens besloten dat de (striktere) verplichtingen uit bijlage 67 (in samenhang met 293(1) UCDW) gewoon gelden, doch dat art. 293(3) UCDW als lex specialis voor de regeling bijzondere bestemming de mogelijkheid biedt om de in die laatste bepaling genoemde gegevens niet op te nemen in de vergunning. Hoewel de hoeveelheid en de waarde niet expliciet worden genoemd in art. 293(3) UCDW, brengt een redelijke uitleg van deze bepaling mee dat de opname van deze gegevens achterwege kan blijven, indien de GN-code en de aard en omschrijving van de goederen evenmin worden vermeld op de voet van art. 293(3)b UCDW. In de onderhavige zaken is dit echter niet aan de orde, nu de onderliggende vergunningen stuk voor stuk melding maken van de GN-code, de hoeveelheid en/of de waarde van de goederen waarvoor de vergunning geldt. Voor deze vergunningen hebben de douaneautoriteiten het blijkbaar nodig geacht deze gegevens op te nemen in de vergunning. Een strikte taalkundige uitleg van deze vergunningen (zie 5.3en 5.4) brengt dan mee dat de vergunning daadwerkelijk is beperkt tot de goederen zoals omschreven in vak 7 van de vergunning, ook wat de hoeveelheid en de waarde van die goederen betreft.

5.9. De wetshistorie van de regeling bijzondere bestemming doet geen afbreuk aan de in 5.5 gegeven uitleg. Een van de belanghebbenden merkt op dat de hoeveelheid en waarde van de goederen voorheen nooit relevant waren voor de regeling bijzondere bestemming.50 Zij betoogt dat de tekst van art. 293(3) UCDW sinds 24 juli 200051 ongewijzigd is gebleven, terwijl bijlage 67 nadien, in 2001,52 is gewijzigd. Zoals ik betoogde bevat art. 293(3) UCDW echter niet een limitatieve opsomming (3.29), zodat voor de uitleg van de inhoud van de vergunning bijzondere bestemming niet slechts deze bepaling van belang is, maar ook het bepaalde in bijlage 67 UCDW (in samenhang met art. 293(1) UCDW). Ook volg ik niet het betoog dat de hoeveelheid en de waarde slechts betrekking hebben op de economische douaneregelingen en dat de vermelding hiervan het gevolg is van het feit dat een gecombineerd vergunningmodel wordt gebruikt.53 Indien de (mede)Uniewetgever de bedoeling had een uitzondering te maken voor de regeling bijzondere bestemming, dan had het voor de hand gelegen dat hij deze uitzondering had opgenomen in de toelichting in bijlage 67. Een dergelijke uitzondering is bijvoorbeeld wel opgenomen voor vak 10 (economische voorwaarden), maar ontbreekt voor vak 7.

5.10 Een andere belanghebbende voert aan dat het aanvankelijk weliswaar de bedoeling van de Commissie was de voorwaarde voor een maximale hoeveelheid op te nemen in de GDWU, maar dat deze voorwaarde niet is ingevoerd na kritiek van de lidstaten en het bedrijfsleven.54 De toelichting van de Commissie op deze voorwaarde luidt als volgt:

Deze voorgestelde voorwaarde beoogde de hoeveelheid goederen te beperken die op enig moment onder een douaneregeling mag worden gehouden, zodat de potentiele douaneschuld niet hoger is dan de gestelde zekerheid. Dit ziet op een andere situatie dan aan de orde in de onderhavige zaken, namelijk een beperking van het gebruik van een vergunning tot een bepaalde hoeveelheid goederen.55

Slotsom

5.11. Ik eindig dit onderdeel met de volgende samenvatting en slotsom. Uit de bewoordingen van het vergunningmodel dat is voorgeschreven voor de regeling bijzondere bestemming, kan reeds worden opgemaakt dat het gebruik van de vergunning wordt beperkt tot de hoeveelheid en de waarde van de goederen zoals vermeld in vak 7 (5.3). Deze conclusie strookt met de strikte uitleg die moet worden gegeven aan de voorwaarden voor de regeling bijzondere bestemming, nu deze regeling een uitzondering vormt op de normale regeling inzake invoer (5.4).

5.12. Hieruit volgt dat slechts goederen onder de regeling bijzondere bestemming kunnen worden gebracht tot de hoeveelheid en de waarde van de goederen zoals vermeld in de gebruikte vergunning (5.5). Indien achteraf blijkt dat aangifte is gedaan voor een grotere hoeveelheid en/of hogere waarde dan vergund, moet de conclusie dus zijn dat voor het gedeelte van de overschrijding geen vergunning voorhanden is en dat niet is voldaan aan de voorwaarde voor het gebruik van de regeling bijzondere bestemming.

6. Rechtsgrondslag voor het verplicht stellen van gegevens in de vergunning

6.1. Tot slot ga ik nog in op de vraag of de Commissie beschikt over een toereikende rechtsgrondslag voor het stellen van de voorwaarde dat de hoeveelheid en de waarde een verplicht gegeven in de vergunning is. Een van de belanghebbenden56 voert aan dat het opnemen van deze voorwaarde niet nuttig of noodzakelijk is voor de werking van de regeling bijzondere bestemming, zodat de Commissie de bevoegdheid mist deze voorwaarde te stellen.

6.2. Bij de invoering van het CDW was de bevoegdheid voor de Commissie om de toepassingsbepalingen van het CDW vast te stellen, neergelegd in art. 249 CDW. Het eerste lid van deze bepaling luidt als volgt:

6.3. Het CDW is onder meer gewijzigd door Verordening (EG) nr. 2700/200057. Door deze verordening is art. 249 CDW gewijzigd en is de bevoegdheid om de toepassingsbepalingen van het CDW vast te stellen, neergelegd in art. 247. Art. 247 CDW vormt in wezen een vergelijkbare bepaling als die was vervat in art. 249 CDW.58 Het Hof van Justitie heeft over zowel art. 249 (oud) CDW als art. 247 CDW geoordeeld dat deze bepalingen een toereikende machtigingsgrondslag vormen voor de Commissie om nadere regels voor de uitvoering van het CDW vast te stellen.59

6.4. Volgens rechtspraak van het Hof van Justitie kan de Commissie alle noodzakelijke of nuttige toepassingsbepalingen vaststellen voor de uitvoering van de basisverordening, mits zij niet in strijd zijn met de basisverordening zelf.60 In dit verband beschikt de Commissie over enige beoordelingsruimte.61

6.5. Ik stel voorop dat het CDW geen voorwaarden vermeldt voor de toekenning van de gunstige tariefbehandeling voor bepaalde goederen uit hoofde van hun aard of bijzondere bestemming. In plaats daarvan bepaalt art. 21 CDW in algemene zin dat deze voorwaarden worden vastgesteld volgens de procedure van het Comité (lees: door de Commissie; zie 3.5). Ik acht de toepassingsbepalingen daarom niet in strijd met het CDW (de basisverordening). Om die reden dient te worden bezien of de toepassingsbepalingen noodzakelijk of nuttig zijn voor de uitvoering van het CDW.

6.6. Ik breng in herinnering dat de regeling bijzondere bestemming een uitzondering vormt op de normale regeling inzake invoer en dat de voorwaarden voor de preferentiële tariefbehandeling onder de regeling strikt dienen te worden uitgelegd (5.4). Het strookt volledig met deze strikte uitleg dat de vergunning voor het gebruik van deze regeling enige (kwantitatieve) beperking bevat wat betreft de goederen die onder de regeling kunnen worden geplaatst. Een dergelijke beperking vermindert het financiële risico dat de Europese Unie loopt wanneer goederen in het vrije verkeer worden gebracht zonder betaling van de douanerechten die normaal gesproken verschuldigd zouden zijn, totdat duidelijk is dat deze goederen de voorgeschreven bestemming hebben gevolgd.

6.7. Indien de vergunninghouder constateert dat hij de hoeveelheid of de waarde dreigt te overschrijden, kan hij de douaneautoriteiten verzoeken een aanvullende vergunning te verstrekken. Dit biedt de douaneautoriteiten een aanvullende mogelijkheid toezicht uit te oefenen op het gebruik van de regeling, zodat begrenzing van de vergunning in zoverre een nuttig effect heeft.

6.8. Daar komt bij dat de douaneautoriteiten kunnen verlangen dat de vergunninghouder zekerheid stelt voor het bedrag van de potentiële douaneschuld.62 Hoewel een zekerheid in beginsel per aangifte moet worden gesteld63, is het op verzoek ook mogelijk een doorlopende zekerheid te stellen ter dekking van meerdere transacties, aangiften of douaneregelingen (art. 89(5) DWU). Een doorlopende zekerheid moet in beginsel de potentieel verschuldigde bedragen dekken (art. 90(2) DWU). In dit verband kan de maximale hoeveelheid of waarde in de vergunning een nuttig handvat bieden voor het bepalen van het referentiebedrag van de doorlopende zekerheid in de zin van art. 155 UDWU64.

6.9. Hieruit maak ik op dat de Commissie beschikt over een toereikende rechtsgrondslag voor het stellen van de voorwaarde van een maximale hoeveelheid en waarde in de vergunning bijzondere bestemming, in het bijzonder gezien de beoordelingsvrijheid die de Commissie geniet en de strikte uitleg die hoort bij de voorwaarden voor de regeling bijzondere bestemming. Dergelijke maxima zijn immers (onder andere) nuttig voor het toezicht op de regeling en het vaststellen van het bedrag aan doorlopende zekerheid.