Verdubbeling OZB-tarieven Vlaardingen voor niet-woningen ongeoorloofd

1.1. De Heffingsambtenaar heeft bij beschikkingen op grond van artikel 22 van de Wet waardering onroerende zaken (de Wet WOZ) voor het kalenderjaar 2021 de waarden op 1 januari 2020 (de waardepeildatum) van de hieronder genoemde onroerende zaken vastgesteld op de hieronder genoemde bedragen (de beschikkingen). Met de beschikkingen zijn in één geschrift bekendgemaakt en verenigd de hieronder genoemde, voor het jaar 2021 aan belanghebbende voor de onroerende zaken opgelegde aanslagen in de van eigenaren geheven onroerendezaakbelasting (OZBE) van de gemeente Vlaardingen (de aanslagen).

1.2. De Heffingsambtenaar heeft de tegen de beschikkingen en de aanslagen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

1.3. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank. Daarvoor is een griffierecht van € 365 geheven.

1.4. De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.

1.5. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof. Daarvoor is een griffierecht van € 548 geheven.

1.6. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft op 22 november 2023 een nader stuk ingediend.

1.7. Het Hof heeft het hoger beroep op zijn zitting van 6 december 2023 behandeld. Partijen zijn verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.

Feiten

2.1. Belanghebbende is eigenaar van de onder 1.1 genoemde onroerende zaken.

2.2. Voor de jaren tot en met 2020 hief de gemeente Vlaardingen voor binnen de gemeente gelegen onroerende zaken die niet in hoofdzaak tot woning dienen (niet-woningen ), een onroerendezaakbelasting naar twee tarieven: een tarief voor degene die een niet-woning gebruikt (OZBG-NW) en een tarief voor degene die van een niet-woning het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht heeft (OZBE-NW).

2.3. Voor het laatste jaar waarin de OZBG-NW en de OZBE-NW naast elkaar werden geheven (2020), was het tarief van OZBG-NW 0,3212% en was het tarief van de OZBE-NW 0,3631%. Met ingang van het jaar 2021 is het tarief OZBG-NW 0% en is het tarief van de OZBE-NW 0,7190%.

2.4. De verlaging per 1 januari 2021 van de OZBG-NW tot nihil en de verdubbeling1 per 1 januari 2021 van de OZBE-NW maken deel uit van het herstelplan “Naar een leefbaar en financieel gezond Vlaardingen”. Aan de “Beantwoording van technische vragen over het herstelplan” in het Raadsmemo van 17 maart 2020 ontleent het Hof de volgende vragen en antwoorden over de (voorgenomen) tariefswijzigingen van de onroerendezaakbelastingen van niet-woningen.

Beantwoording technische vraag ONS Vlaardingen over cumulatief effect OZB-aanpassingen

(…)

Oordeel van de Rechtbank

3. De Rechtbank heeft geoordeeld:

Geschil in hoger beroep en conclusies van partijen

4.1. In hoger beroep is in geschil of artikel 5, aanhef en letter b, ten tweede, van de Verordening onroerende-zaakbelastingen Vlaardingen 2021 (de Verordening) onverbindend is, omdat de verhoging van het tarief van de OZBE-NW per 1 januari 2021 van 0,3631% (tarief 2000) tot 0,7190% (tarief 2021) (het verdubbelingsbesluit2) in strijd is met:

1. het evenredigheidsbeginsel,
2. het verbod van willekeurige en onredelijke belastingheffing die de wetgever bij de toekenning aan de gemeenten van de bevoegdheid om onroerendezaakbelastingen te heffen, niet op het oog kan hebben gehad (het verbod van willekeurige en onredelijke belastingheffing) en/of
3. artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) alsmede artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.

4.2. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en van de uitspraak op bezwaar en tot vernietiging van de aanslagen OZBE-NW alsmede tot toekenning van een proceskostenvergoeding en vergoeding van griffierechten.

4.3. De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

Beoordeling van het hoger beroep

5.1. In de eerste decennia van het bestaan van de onroerendgoedbelastingen, later de onroerendezaakbelastingen, bevatte de (voorloper van de) Gemeentewet regels waaraan de tarieven van deze belastingen moesten voldoen. Deze regels zijn in de loop van de jaren herhaaldelijk gewijzigd. Ze zijn met ingang van 1 januari 2008 bijna allemaal afgeschaft. Sindsdien laat de Gemeentewet de gemeenten vrij in het vaststellen van de tarieven van de onroerendezaakbelastingen, met dien verstande dat de tarieven niet ertoe mogen leiden dat het bedrag van de belasting afhankelijk wordt gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen,3 en dat het tarief van elk van de onroerendezaakbelastingen – de eigenarenbelasting, die wordt geheven naar een tarief voor woningen (OZBE-W) en een tarief voor niet-woningen (OZBE-NW), en de gebruikersbelasting, die enkel wordt geheven ter zake van niet-woningen (OZBG-NW) – gelijkelijk wordt vastgesteld.4

5.2. Het Hof stelt voorop dat het aan de gemeenteraad is om, met inachtneming van de in 5.1 genoemde beperkingen, te kiezen welke heffingsmaatstaven, waaronder de tarieven, in de gemeentelijke belastingverordeningen worden opgenomen. De keuzevrijheid van de gemeenteraad wordt evenwel begrensd door hogere regelgeving en algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. De gekozen heffingsmaatstaven mogen niet leiden tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing die de wetgever niet voor ogen kan hebben gehad bij het toekennen van de bevoegdheid om, in dit geval, onroerendezaakbelastingen in te voeren. Zie bijvoorbeeld de arresten HR 10 december 2004, ECLI:NL:HR:2004:AF7508, BNB 2005/103, r.o. 3.2.2 en 3.4.4, HR 14 augustus 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1943, BNB 2009/276, r.o. 3.3, en HR 6 augustus 2021, ECLI:NL:HR:2021:1188, BNB 2021/144, r.o. 4.3.2.
Belanghebbende stelt dat de gemeenteraad bij het vaststellen van de onderhavige heffingsmaatstaven deze begrenzingen heeft overschreden.

5.3. Naar het oordeel van het Hof is het verdubbelingsbesluit niet in strijd met (de letter van) de Gemeentewet of enige andere wet in formele zin. Het antwoord op de door belanghebbende opgeworpen vraag of de tariefsverhoging OZBE-NW per 1 januari 2021 in strijd is met artikel 14 van het EVRM en/of artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, laat het Hof achterwege, aangezien die gelet op het hierna onder 5.6 vermelde oordeel, geen beantwoording behoeft.

5.4. Het Hof zal in het navolgende beoordelen of het verdubbelingsbesluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het verbod van willekeurige en onredelijke belastingheffing. Het Hof gaat daarbij ervan uit dat een heffingsmaatstaf die het evenredigheidsbeginsel schendt een onredelijke heffingsmaatstaf is, en dat heffing op basis van een zodanige maatstaf moet worden beschouwd als een willekeurige en onredelijke belastingheffing.

5.5.1. Uit de stukken blijkt dat het verdubbelingsbesluit is gekoppeld aan de afschaffing per 1 januari 2021 van de OZBG-NW. Deze afschaffing heeft in de Verordening de vorm gekregen van een 0%-tarief van de OZBG-NW.

5.5.2. De gevolgen van het verdubbelingsbesluit zijn nadelig voor de eigenaren van niet-woningen in Vlaardingen. Door het verdubbelingsbesluit is de van hen geheven OZBE-NW van de ene op de andere dag met 98% verhoogd. Uit de door de Heffingsambtenaar overgelegde stukken blijkt niet dat bij het voorbereiden van het verdubbelingsbesluit de nadelige gevolgen daarvan voor de eigenaren van niet-woningen zijn afgewogen. Niet, althans volstrekt onvoldoende, is onderzocht of de nadelige gevolgen evenredig zijn in verhouding tot de met het verdubbelingsbesluit te dienen doelen. Dat betekent dat het verdubbelingsbesluit onvoldoende is gemotiveerd.

De onzorgvuldige voorbereiding en de gebrekkige motivering van het verdubbelingsbesluit zijn naar de huidige stand van de jurisprudentie evenwel onvoldoende om enkel op grond daarvan artikel 5, aanhef en letter b, ten tweede, van de Verordening onverbindend te achten. Dat neemt niet weg dat de onzorgvuldige voorbereiding en gebrekkige motivering van het verdubbelingsbesluit tot gevolg kunnen hebben dat het Hof niet kan beoordelen of het verdubbelingsbesluit in strijd is met hogere regelgeving, waaronder het in artikel 3:4, lid 2, Awb gecodificeerde beginsel dat de gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, en andere, al dan niet gecodificeerde, algemene rechtsbeginselen. Dit kan voor het Hof mede reden zijn om artikel 5, aanhef en letter b, ten tweede, van de Verordening buiten toepassing te laten en de aan belanghebbende opgelegde aanslagen te vernietigen. Zie ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, r.o. 6, en HR 8 januari 2021, ECLI:NL:HR:2021:34, BNB 2021/86, r.o. 5.1.

Omdat het Hof, zoals hierna zal blijken, ook zonder dat het rekening houdt met de onzorgvuldige voorbereiding en gebrekkige motivering van het verdubbelingsbesluit, in staat is te beoordelen of artikel 5, aanhef en letter b, ten tweede, van de Verordening onverbindend is, kan het Hof in dit geval aan de onzorgvuldige voorbereiding en gebrekkige motivering van het besluit voorbijgaan.

5.5.3. De Heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat bij de beoordeling van de verbindendheid van artikel 5, aanhef en letter b, ten tweede, van de Verordening in aanmerking moet worden genomen dat de eigenaren van niet-woningen in Vlaardingen de nadelige gevolgen van de verdubbeling van de OZBE-NW per 1 januari 2021 kunnen compenseren door de extra OZBE-NW die van hen in 2021 en volgende jaren is of zal worden geheven, door te berekenen aan de gebruikers van de niet-woningen. Het Hof volgt de Heffingsambtenaar niet in dit door belanghebbende gemotiveerd weersproken standpunt, omdat hij geen feiten heeft gesteld die, indien aannemelijk bevonden, dit standpunt zouden kunnen dragen. Dat partijen dit in onderlinge overeenstemming overeen zouden kunnen komen, is naar het oordeel van het Hof onvoldoende. Anders dan de Heffingsambtenaar veronderstelt, behoeft belanghebbende niet te bewijzen dat doorberekening van de extra OZBE-NW aan huurders onmogelijk of problematisch is.

5.5.4. De Heffingsambtenaar heeft ter rechtvaardiging van de verdubbeling van de OZBE-NW per 1 januari 2021 gesteld dat daarmee de leegstand van niet-woningen in Vlaardingen effectief wordt bestreden. Uit de door de Heffingsambtenaar overgelegde stukken blijkt dat deze stelling niet meer is dan een niet met onderzoeksgegevens of anderszins onderbouwde aanname. Een algemene ervaringsregel met deze inhoud, die volgens de Heffingsambtenaar zou bestaan, is het Hof niet bekend. Het verbaast het Hof dan ook niet dat, naar volgt uit de door belanghebbende overgelegde en door de Heffingsambtenaar niet, althans niet gemotiveerd, weersproken gegevens over de ontwikkeling van leegstand van niet-woningen in Vlaardingen in de periode 2019 tot en met 2022, van een afname van de leegstand na 1 januari 2021 geen sprake is.

5.5.5. De Heffingsambtenaar heeft ter rechtvaardiging van de verdubbeling van de OZBE-NW per 1 januari 2021 voorts gesteld dat is gebleken dat de heffing van de gebruikersbelasting van niet-woningen voor de gemeente een onvoldoende stabiele inkomstenbron is, en, mede omdat deze belasting bij leegstand niet geheven kan worden, voor de gemeente onvoldoende opbrengt. Indien deze stelling juist is, neemt dat naar het oordeel van het Hof niet weg dat de gemeenteraad van Vlaardingen bij zijn keuze voor de verdubbeling van de OZBE-NW per 1 januari 2021 als oplossing voor de zo-even genoemde problemen, rekening had moeten houden met de nadelige gevolgen van deze oplossing voor eigenaren van niet-woningen, te weten dat de eigenaren van niet-woningen het bedrag moeten opbrengen dat tot 1 januari de OZBG-NW opbracht. Bovendien moeten zij daar bovenop nog eens een extra bedrag opbrengen dat nodig is om de door de gemeente gewenste toename van de opbrengst van de onroerendezaakbelastingen te realiseren.5 Uit de stukken van het geding en wat de Heffingsambtenaar ter zitting heeft aangevoerd, blijkt echter niet dat de gemeenteraad bij de vormgeving van de gekozen oplossing op enigerlei wijze rekening heeft gehouden met de nadelige gevolgen daarvan voor eigenaren van niet-woningen. Het Hof rekent de gemeente in het bijzonder aan dat sprake is geweest van een zeer drastische tariefsverhoging van het ene op het andere jaar en bijvoorbeeld niet van een stapsgewijze verhoging gedurende meerdere jaren.

5.6. Gelet op wat onder 5.5.1 tot en met 5.5.5 is overwogen, is het Hof van oordeel dat de tariefsverhoging OZBE-NW per 1 januari 2021 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het verbod van willekeurige en onredelijke belastingheffing. Er is sprake is van willekeur in de zin dat de gemeenteraad van Vlaardingen – in aanmerking genomen de belangen van de eigenaren van niet-woningen die aan de gemeenteraad van Vlaardingen, toen hij besloot tot de tariefsverhoging OZBE-NW per 1 januari 2021, bekend waren of bekend behoorden te zijn – in redelijkheid niet tot de tariefsverhoging OZBE-NW per 1 januari 2021 heeft kunnen komen.

5.7. Naar het oordeel van het Hof is een volledige onverbindendverklaring van artikel 5, aanhef en letter b, ten tweede, van de Verordening disproportioneel. Het Hof volstaat met een onverbindendverklaring van artikel 5, aanhef en letter b, ten tweede, van de Verordening voor zover daarin het tarief OZBE-NW hoger is vastgesteld dan het tarief OZBE-NW voor het jaar 2020, verhoogd met 3%, zijnde – naar uit de stukken blijkt – het algemene percentage waarmee de OZB-tarieven per 1 januari 2021 zijn verhoogd. Het tarief van de OZBE-NW voor 2021 komt daarmee op (103/100 x 0,3631% =) 0,3734%. De aanslagen dienen dienovereenkomstig te worden verminderd.

Proceskosten en griffierecht

6.1. Het Hof ziet aanleiding de Inspecteur te veroordelen in de door belanghebbende in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten. Het Hof stelt deze kosten, op de voet van artikel 8:75 Awb in verbinding met het vorengenoemde Besluit en de daarbij behorende bijlage, voor de vorenbedoelde zaken tezamen vast op € 6.180 (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, een bedrag per punt van € 310 en een wegingsfactor voor het gewicht van de zaak van 1,5; 1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor verschijnen op de zitting van de Rechtbank, 1 punt voor het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting van het Hof, een bedrag per punt van € 875 en een wegingsfactor voor gewicht van de zaak van 1,5).

6.2. Voorts dient aan belanghebbende het voor de behandeling voor de Rechtbank gestorte griffierecht van € 365, alsmede het voor de behandeling in hoger beroep gestorte griffierecht van € 548 te worden vergoed.

Beslissing

• Het Gerechtshof:
• vernietigt de uitspraak van de Rechtbank en de uitspraak op bezwaar;
• vermindert de aanslagen tot aanslagen, berekend naar de onder 1.1 vermelde heffingsgrondslagen en een tarief van 0,3734%;
• veroordeelt de Heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende van € 6.180; en
• bepaalt dat de Heffingsambtenaar belanghebbende de door haar betaalde griffierechten van € 913 zal vergoeden.

Deze uitspraak is vastgesteld door G.J. van Leijenhorst, F.G.F. Peters en R.A. Bosman, in tegenwoordigheid van de griffier Y. Postema. De beslissing is op 31 januari 2024 in het openbaar uitgesproken. Wegens verhindering van de voorzitter is de uitspraak ondertekend door mr. Peters.