Een TVL-subsidie is staatssteun; staatssteunplafond

Motel Haarlemmermeer heeft aanvragen ingediend voor een subsidie op grond van de TVL1 voor de periode juni tot en met september van 2020, het vierde kwartaal van 2020 en voor het eerste, het tweede en het derde kwartaal van 2021. De minister heeft de aanvragen afgewezen dan wel de eerder verleende subsidie (alsnog) ingetrokken of de subsidie (alsnog) vastgesteld op nihil. Met de beslissingen op bezwaar van 2 februari 2022 en 17 juni 2022 heeft de minister de bezwaren van Motel Haarlemmermeer ongegrond verklaard. Motel Haarlemmermeer heeft beroep ingesteld tegen deze beslissingen op bezwaar (zaaknummers 22/6012 en 22/15453).

Met de herzieningsbesluiten van 22 juni 2022, 28 juni 2022 en 4 juli 2022 heeft de minister aan Motel Haarlemmermeer (alsnog) een subsidie op grond van de TVL verleend voor de periode juni tot en met september van 2020, het vierde kwartaal van 2020 en voor het eerste en tweede kwartaal van 2021.

Met het herzieningsbesluit van 22 maart 2023 heeft de minister het bezwaar van Motel Haarlemmermeer tegen de afwijzing van haar aanvraag om een subsidie op grond van de TVL voor het derde kwartaal van 2021 alsnog gegrond verklaard, maar de afwijzing met een gewijzigde grondslag gehandhaafd.

De zitting was op 13 juni 2023. Op die zitting zijn ook het beroep van Van der Valk Hotel Almere B.V. en de beroepen van Van der Valk Hotel Amsterdam Oostzaan B.V. en 61 andere (hotel-)restaurants en ondersteunende bedrijven van Van der Valk behandeld. Aan de zitting hebben de gemachtigden van Motel Haarlemmermeer en de minister deelgenomen.

Overwegingen

1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Het beroep tegen de besluiten van 17 juni 2022 en 22 maart 2023 over het derde kwartaal van 2021

2 De met de beslissing op bezwaar van 17 juni 2022 gehandhaafde afwijzing van de aanvraag voor een subsidie op grond van de TVL voor het derde kwartaal van 2021, berust op het standpunt dat Motel Haarlemmermeer geen MKB-onderneming is en om die reden niet in aanmerking komt voor een subsidie. Met het herzieningsbesluit van 22 maart 2023 is de minister op dat standpunt teruggekomen. Achteraf is namelijk gebleken dat Motel Haarlemmermeer wel een MKB-onderneming is. De minister heeft in dit herzieningsbesluit toegelicht dat hij Motel Haarlemmermeer desondanks geen aanvullende subsidie kan toekennen, omdat met de al ontvangen subsidies voor andere kwartalen het maximale bedrag van € 2.300.000,- is bereikt dat aan een onderneming kan worden toegekend. Dat maximale bedrag wordt het staatssteunplafond genoemd.

3 Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van Motel Haarlemmermeer tegen de beslissing op bezwaar van 17 juni 2022, voor zover die ziet op de (gehandhaafde) afwijzing van de subsidie op grond van de TVL voor het derde kwartaal van 2021, van rechtswege mede betrekking op het herzieningsbesluit van 22 maart 2023. Hierna zal het College dit herzieningsbesluit beoordelen aan de hand van de beroepsgronden van Motel Haarlemmermeer.

Standpunt van Motel Haarlemmermeer

4.1 Motel Haarlemmermeer is het er niet mee eens dat de minister aan de afwijzing in het herzieningsbesluit van 22 maart 2023 het staatssteunplafond van € 2.300.000,- ten grondslag legt. Dit berust volgens Motel Haarlemmermeer op een onjuiste opvatting over het staatssteunrecht. Omdat de steun op grond van de TVL het karakter heeft van een (door het recht voorgeschreven) compensatie, kan deze steun niet worden beschouwd als staatssteun. De eisen die gelden voor staatssteun zijn dan ook niet van toepassing. Het staatssteunplafond van € 2.300.000,- kan volgens Motel Haarlemmermeer dus niet in de weg staan aan het verlenen van een subsidie op grond van de TVL voor het derde kwartaal van 2021.

4.2 Als het staatssteunplafond van € 2.300.000,- wel ten grondslag kan worden gelegd aan het herzieningsbesluit van 22 maart 2023, dan stelt Motel Haarlemmermeer dat de grenzen die aan de steun op grond van de TVL zijn gesteld in haar geval moeten worden losgelaten. Het bedrag van € 2.300.000,- dekt namelijk maar een klein deel van de totale schade aan vaste lasten die zij heeft geleden ten gevolge van de overheidsmaatregelen ter bestrijding van het coronavirus. De regelgever heeft in de TVL ten onrechte geen rekening gehouden met de bijzondere positie van Motel Haarlemmermeer, als zogenoemd ‘Schipholhotel’. De omzet van dit hotel wordt gegenereerd door reizigers van en naar Schiphol. De schade als gevolg van de overheidsmaatregelen is daardoor vele malen groter dan die van veel andere hotels. Motel Haarlemmermeer heeft namelijk niet alleen de gevolgen ondervonden van de verplichte sluiting van de Nederlandse horeca, maar ook van de reisbeperkingen die de Nederlandse overheid heeft ingesteld. De TVL biedt ten onrechte geen ruimte voor maatwerk. Voor veel MKB-ondernemingen is € 2.300.000,- in totaal voldoende om redelijkerwijs de schade te compenseren die zij hebben geleden als gevolg van overheidsmaatregelen, maar niet voor Motel Haarlemmermeer. Zij heeft maar liefst € 11.000.000,- schade aan vaste lasten geleden als gevolg van de (gestapelde) beperkende maatregelen voor de horeca én de reissector. Het is onevenredig dat de regelgever dit niet in aanmerking heeft genomen, omdat de TVL juist is bedoeld om de geleden schade door overheidsmaatregelen te vergoeden. De minister neemt deze negatieve gevolgen ook niet mee in zijn besluitvorming. Daardoor is zowel de TVL als het herzieningsbesluit van 22 maart 2023 in strijd met het gelijkheids- en het zorgvuldigheidsbeginsel en wordt Motel Haarlemmermeer allesbehalve ruimhartig gecompenseerd. Motel Haarlemmermeer verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 29 januari 2014, onder 4.7 (ECLI:NL:CBB:2014:29) over de tegemoetkomingsregeling voor het aalvisverbod. Uit deze uitspraak volgt volgens Motel Haarlemmermeer dat grotere ondernemingen hun schade even ruim vergoed moeten krijgen als kleinere ondernemingen. De nadelige gevolgen van het herzieningsbesluit van 22 maart 2023 voor Motel Haarlemmermeer zijn daardoor ook onevenredig in verhouding tot het daarmee te dienen doel.

Standpunt van de minister

5.1 De minister stelt zich op het standpunt dat een subsidie op grond van de TVL staatssteun is in de zin van artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De TVL is een subsidieregeling en schept het kader op grond waarvan bepaalde ondernemingen aanspraak kunnen maken op een (forfaitaire) bijdrage in de financiering van de vaste lasten. De TVL heeft niet tot doel om concreet geleden schade als gevolg van de coronamaatregelen te vergoeden. Om geoorloofde staatssteun te verstrekken op basis van de TVL is gebruik gemaakt van de Tijdelijke kaderregeling.4 De Europese Commissie heeft hierin uiteengezet onder welke voorwaarden staatssteun voor maatregelen ter bestrijding van het coronavirus gerechtvaardigd is, waaronder steun in de vorm van rechtstreekse subsidies (paragraaf 3.1). De Europese Commissie heeft geconstateerd dat sprake is van staatssteun en heeft de TVL en de wijzigingen daarop telkens goedgekeurd onder bepaalde voorwaarden. Eén van die voorwaarden is dat de steun niet meer dan het staatssteunplafond bedraagt. Het staatssteunplafond is het maximumbedrag aan staatssteun dat op grond van paragraaf 3.1. van de Tijdelijke kaderregeling mag worden verstrekt aan een onderneming of aan een groep van verbonden ondernemingen. De hoogte van het staatssteunplafond verschilt per sector en per wijziging van de Tijdelijke kaderregeling en daarmee per openstelling van de TVL. Het verstrekken van een subsidie in strijd met de voorwaarden waaronder de TVL is goedgekeurd, waaronder het in de TVL opgenomen staatssteunplafond, leidt tot ongeoorloofde staatssteun. De minister wijst erop dat de totaal ontvangen steun voor het derde kwartaal van 2021 maximaal € 1.800.000,- mag bedragen en in totaal € 2.300.000,- voor alle subsidieperioden van de TVL bij elkaar.

5.2 Van strijd met het evenredigheids- en het gelijkheidsbeginsel is volgens de minister geen sprake. Artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder c, aanhef en onder 1°, van de TVL bepaalt dat een aanvraag voor een subsidie voor het derde kwartaal van 2021 moet worden afgewezen voor zover daarmee het staatssteunplafond zou worden overschreden. Dit artikel laat de minister geen ruimte om hiervan af te wijken en rekening te houden met de door Motel Haarlemmermeer naar voren gebrachte belangen. Het beroep van Motel Haarlemmermeer op de uitspraak van het College van 29 januari 2014 slaagt volgens de minister niet, omdat die uitspraak niet ziet op een vergoeding van vaste lasten zoals in de TVL. Motel Haarlemmermeer heeft verder niet met concrete gegevens een of meerdere gevallen genoemd die zijn aan te merken als gelijke gevallen. De minister kan daardoor niet vaststellen of sprake is van gelijke gevallen.

Beoordeling door het College

Een subsidie op grond van de TVL is staatssteun

6.1 De TVL is een subsidieregeling. Het College verwijst naar wat hierover is beslist onder 5.3 in de uitspraak van heden (ECLI:NL:CBB:2023:620) in de zaken van Van der Valk Hotel Amsterdam Oostzaan B.V. en 61 andere (hotel-)restaurants en ondersteunende bedrijven van Van der Valk. Dit betekent dat een TVL-subsidie staatssteun is in de zin van artikel 107, eerste lid, van het VWEU. Dit is ook door de Europese Commissie bevestigd in de beschikking(en) waarin de oorspronkelijke TVL en de wijzigingen daarop zijn goedgekeurd (zie de uitspraak van het College van 15 augustus 2023, onder 7 (ECLI:NL:CBB:2023:413)).

Het staatssteunplafond is voor Motel Haarlemmermeer bereikt

6.2 Paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling bepaalt dat de staatssteun die wordt verleend, het staatssteunplafond niet mag overschrijden. Naarmate de pandemie voortduurde, is dat staatssteunplafond een paar keer verhoogd, uiteindelijk tot € 2.300.000,-. De TVL past binnen de voorwaarden van de Tijdelijke kaderregeling en is daarom goedgekeurd door de Europese Commissie.

6.3 De bedragen die op grond van de Tijdelijke kaderregeling gelden als staatssteunplafond zijn steeds overgenomen in de TVL. Voor het derde kwartaal van 2021 bepaalt artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder c, aanhef en onder 1°, van de TVL dat de minister afwijzend op een aanvraag beslist, voor zover de totale ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling meer bedraagt dan € 1.800.000,-. In dit geval is de minister bij het nemen van het herzieningsbesluit van 22 maart 2023 uitgegaan van de maximale staatssteun van € 2.300.000,- die tot en met het eerste kwartaal van 2022 kan worden ontvangen. Dit omdat aan Motel Haarlemmermeer in de kwartalen na het derde kwartaal van 2021 ook subsidies op grond van de TVL zijn toegekend.

6.4 Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van het nemen van het herzieningsbesluit van 22 maart 2023 het staatssteunplafond van € 2.300.000,- voor Motel Haarlemmermeer is bereikt. Dit betekent dat de minister haar aanvraag voor een subsidie op grond van de TVL voor het derde kwartaal van 2021 moest afwijzen op grond van artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder c, aanhef en onder 1°, van de TVL, omdat anders het staatssteunplafond zou worden overschreden. De minister heeft geen bevoegdheid om af te wijken van het staatssteunplafond. Het verlenen van een (aanvullende) subsidie voor het derde kwartaal van 2021 zou anders ongeoorloofde staatssteun opleveren.

Het beroep op het gelijkheidsbeginsel

6.5 Dat voor een hotel als Motel Haarlemmermeer hetzelfde staatsteunplafond geldt als voor andere, kleinere hotels (of MKB-ondernemingen), maakt niet dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het is inherent aan het toepassen van een staatssteunplafond, dat door de Europese Commissie is vastgesteld – en waarvan de minister niet naar boven kan afwijken –, dat eenzelfde maximaal steunbedrag voor alle MKB-ondernemingen ertoe kan leiden dat een MKB-onderneming minder tegemoetkoming voor vaste lasten krijgt dan zonder dat plafond. De vergelijking met de uitspraak van het College van 29 januari 2014 gaat niet op, omdat daarbij sprake was van een naar zijn aard andere regeling (zie de in 6.1 genoemde uitspraak van het College van 14 november 2023, onder 5.3).

Beroep op het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel

6.6 Het College begrijpt het standpunt van Motel Haarlemmermeer over (de hoogte van) het staatssteunplafond van artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder c, aanhef en onder 1°, van de TVL zo, dat dit onevenredig uitpakt omdat de regelgever in de TVL geen rekening heeft gehouden met de werkelijke schade aan vaste lasten als gevolg van de (gestapelde) overheidsmaatregelen voor de horeca en de reissector. Motel Haarlemmermeer betoogt daarmee dat de TVL op dit punt onverbindend moet worden verklaard. Dit betoog komt in feite neer op het onverbindend verklaren van paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling. Dat valt evenwel buiten de rechtsmacht van het College.

6.7 Het College volgt Motel Haarlemmermeer niet in haar standpunt dat het herzieningsbesluit van 22 maart 2023 in strijd met het evenredigheidsbeginsel is. Motel Haarlemmermeer heeft niet (onderbouwd) gesteld dat zij door dit herzieningsbesluit in financiële problemen is gekomen. De enkele omstandigheid dat Motel Haarlemmermeer zwaarder zou zijn getroffen dan andere MKB-ondernemingen als gevolg van de (gestapelde) overheidsmaatregelen voor de horeca én de reissector, is, wat daarvan ook zij, onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Om die reden is ook geen sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.

Slotsom

7.1 Met het verlenen van subsidies op grond van de TVL in andere kwartalen is voor Motel Haarlemmermeer het staatssteunplafond van € 2.300.000,- bereikt. De minister heeft de aanvraag voor een subsidie op grond van de TVL voor het derde kwartaal van 2021 daarom terecht afgewezen. Van strijd met het evenredigheids-, het gelijkheids- en het zorgvuldigheidsbeginsel is geen sprake. Het beroep tegen het herzieningsbesluit van 22 maart 2023 is ongegrond.

7.2 Niet gesteld en niet is gebleken dat er nog belang bestaat bij een beoordeling van het beroep tegen de (vervangen) beslissing op bezwaar van 17 juni 2022 over dit kwartaal. Het beroep hiertegen is daarom niet-ontvankelijk.

De beroepen tegen de overige besluiten

8.1 De minister heeft met de herzieningsbesluiten van 22 juni 2022, 28 juni 2022 en 4 juli 2022 aan Motel Haarlemmermeer alsnog een subsidie op grond van de TVL voor MKB-ondernemingen verleend voor de periode juni tot en met september van 2020, het vierde kwartaal van 2020 en het eerste en tweede kwartaal van 2021. De reden voor die herzieningsbesluiten is in alle gevallen dat achteraf is gebleken dat Motel Haarlemmermeer wel een MKB-onderneming is. De minister heeft in de herzieningsbesluiten de subsidie verleend dan wel vastgesteld op het maximumbedrag dat volgens de TVL in het betreffende kwartaal kon worden toegekend, met uitzondering van de subsidie voor het vierde kwartaal van 2020. Die subsidie is gemaximeerd op € 50.000,- vanwege het bereiken van het staatssteunplafond van € 2.300.000,-.

8.2 Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb hebben de beroepen van Motel Haarlemmermeer tegen de beslissingen op bezwaar van 2 februari 2022 en 17 juni 2022, voor zover die zien op de (gehandhaafde) intrekkingen en vaststellingen op nihil voor de hiervoor genoemde kwartalen, mede betrekking op deze herzieningsbesluiten, omdat niet is gebleken dat Motel Haarlemmermeer daarbij onvoldoende belang heeft.

8.3 Motel Haarlemmermeer stelt dat de minister met de herzieningsbesluiten niet volledig aan haar bezwaren is tegemoetgekomen. Met verwijzing naar wat zij tegen het herzieningsbesluit van 22 maart 2023 over het derde kwartaal van 2021 heeft aangevoerd (zie onder 4.1 en 4.2) betoogt zij dat de in de TVL gestelde maximumvergoedingen van € 2.300.000 in totaal en de tijdvakafhankelijke maximumbedragen, voor Motel Haarlemmermeer moeten worden losgelaten.

8.4 Dit betoog slaagt niet. Het College verwijst naar zijn beoordeling onder 6.1 tot en met 6.7. Die beoordeling brengt mee dat er in geen van de hier aan de orde zijnde kwartalen ruimte is om méér subsidie te verlenen, omdat daarmee het inmiddels bereikte staatssteunplafond zou worden overschreden. De beroepen tegen de herzieningsbesluiten van 22 juni 2022, 28 juni 2022 en 4 juli 2022 zijn daarom ongegrond.

8.5 Niet gesteld en niet is gebleken dat er nog belang bestaat bij een beoordeling van de beroepen tegen de (vervangen) beslissingen op bezwaar van 2 februari 2022 en 17 juni 2022 over de hier aan de orde zijnde kwartalen. De beroepen hiertegen zijn daarom niet-ontvankelijk.

9 Omdat de minister de beslissingen op bezwaar van 2 februari 2022 en 17 juni 2022 heeft vervangen nadat Motel Haarlemmermeer daartegen beroep heeft ingesteld, ziet het College aanleiding om te bepalen dat het betaalde griffierecht van € 365,- wordt vergoed (het griffierecht voor het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 2 februari 2022 (zaaknummer 22/601) wordt vergoed in de procedures van Van der Valk Hotel Almere B.V. (zaaknummers 22/595 en 22/1094)) en om de minister te veroordelen in de proceskosten van Motel Haarlemmermeer. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast op € 2.742,- (één punt voor het indienen van de bezwaarschriften, één voor het deelnemen aan de hoorzitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1, één punt voor het indienen van de beroepschriften, één punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). De bezwaren en beroepen zijn daarbij beschouwd als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Bpb.

Beslissing

Het College:

• verklaart de beroepen tegen de beslissingen op bezwaar van 2 februari 2022 en 17 juni 2022 niet-ontvankelijk;
• verklaart de beroepen tegen de herzieningsbesluiten van 22 juni 2022, 28 juni 2022, 4 juli 2022 en 22 maart 2023 ongegrond;
• bepaalt dat de minister het betaalde griffierecht van € 365,- aan Motel Haarlemmermeer dient te vergoeden;
• veroordeelt de minister in de proceskosten van Motel Haarlemmermeer tot een bedrag van € 2.742,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M. van Duuren en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. L. van Loon en mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 november 2023.

BIJLAGE: Wettelijk kader

Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

Tweede Afdeling (Steunmaatregelen van de Staten)

Artikel 107

1. Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

2 Met de interne markt zijn verenigbaar:

(…)

b. steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen;

(…)

3 Als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd:

(…)

b. steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen;

(…)

Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (2020/C 91 I/01)

3. ( Tijdelijke steunmaatregelen)

3.1

Steun in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belastingvoordelen

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 6:19

1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL)
Paragraaf 2.4 Subsidie vaste lasten voor de periode juli, augustus en september 2021 Artikel 2.4.6 (afwijzingsgronden)

1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
(…)
c. voor zover de totale door de getroffen MKB-onderneming ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020, C 91 I) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen per onderneming als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, meer bedraagt dan:
1°. € 1.800.000;

(…)