De ontvlechting van de Belastingdienst. Gaat het ooit lukken?

Opinie

Inleiding

‘Het kabinet versterkt de aansturing van de Belastingdienst om de dienstverlening van één van de grootste uitvoeringsorganisaties te verbeteren. De onderdelen Toeslagen en Douane worden ontvlochten van de rest van de Belastingdienst.’

Dat schreef minister Hoekstra van Financiën ruim een jaar geleden, op 11 januari 2020 om precies te zijn, in een brief aan de Tweede Kamer.1 Dat leek heel logisch, maar inmiddels is bekend dat de ontvlechting € 146 miljoen gaat kosten en dat het proces moeizaam verloopt. In een eerdere opinie2 heb ik aandacht besteed aan de ontvlechting.

Sindsdien hebben de bewindslieden van Financiën (Hoekstra, Vijlbrief en Van Huffelen) vele vragen van de Tweede Kamer over de ontvlechting beantwoord. Makkelijk gaat het allemaal niet. Tijd voor een update.

1. Waarom heeft minister Hoekstra van Financiën in januari 2020 besloten om ‘hard in te grijpen en de Belastingdienst opnieuw op zijn kop te zetten’?

Antwoord

Na het aftreden van staatssecretaris Menno Snel vanwege de Toeslagenaffaire heeft het kabinet besloten om Douane en Toeslagen zelfstandig te positioneren naast de Belastingdienst. De organisaties Douane, Toeslagen en Belastingdienst hebben eigen taken, eigen doelgroepen en eigen opgaves. Voorheen lagen deze taken allemaal binnen één Belastingdienst. Om deze reden heeft het kabinet ertoe besloten de span of control van de Belastingdienst te verkleinen zodat signalen van de werkvloer eerder bij de ambtelijke top terechtkomen, en de bestuurlijke focus op de eigen opgaven te versterken. Zo kon de Douane zich richten op de gevolgen van de Brexit, Toeslagen op de hersteloperatie voor de gedupeerde ouders, en de Belastingdienst kon de onverminderde aandacht richten op het uitvoeren van coronamaatregelen voor bedrijven. Verder werken de organisaties een eigen visie op dienstverlening uit, die past bij de doelgroepen die zij bedienen. Wij begrijpen dat dit op de korte termijn tot onrust en onduidelijkheid kan leiden binnen de organisaties. Tegelijk zijn er ook signalen van medewerkers binnen de organisaties die graag mee willen denken over hoe zij hun organisatie vorm kunnen geven. Daarom geeft het kabinet dit traject zoveel mogelijk met de inspraak van medewerkers vorm.

2. Op basis van welke informatie, memo’s en adviezen heeft minister Hoekstra besloten om de Belastingdienst op te knippen?

Antwoord

De gedachte dat de Belastingdienst een te omvangrijke organisatie is geworden is niet nieuw. In 2017 onderzochten Borstlap en Joustra de vertrekregeling van de Belastingdienst en publiceerden het rapport ‘Commissie Onderzoek Belastingdienst’. Hier spraken zij van een ‘span of control’-vraagstuk vanwege de omvang van de Belastingdienst en vroegen zij aandacht voor een meer zelfstandige positie van de Douane om de span of control te verkleinen. Er is door de Belastingdienst onverminderd hard gewerkt om de bestaande problematiek op te lossen. Helaas zijn de problemen hardnekkig gebleken mede gelet op de omvang en complexiteit van de Belastingdienst. Daarom heeft het kabinet begin 2020 besloten in te zetten op het versterken van de besturing van de Belastingdienst om de problematiek het hoofd te kunnen bieden. De tussentijdse bevindingen van het rapport van ABDTOPConsult ‘Tussenbalans Onderzoek Structuur en Besturing Belastingdienst’ is hier behulpzaam in geweest.

3. Heeft de Tweede Kamer memo’s, adviezen en andere relevante documenten tijdig ontvangen?

Antwoord

Ja, dat lijkt er wel op. Op 20 januari 2020 is aan de Kamer het rapport van ABDTOPConsult ‘Tussenbalans Onderzoek Structuur en Besturing Belastingdienst’ aangeboden.3 Het eerdergenoemde rapport van de Commissie Onderzoek Belastingdienst is destijds ook met de Kamer gedeeld. Ook is de Kamer op 11 januari 2020 een brief gestuurd met daarin de beweegredenen van het kabinet om over te gaan tot dit besluit.

4. Waarom hebben de bewindslieden van Financiën (Hoekstra, Vijlbrief en Van Huffelen) niet vastgehouden aan de inzet op beheerst vernieuwen en het advies om de Belastingdienst stabiel te houden, in rustiger vaarwater te brengen en te laten herstellen niet omarmd?

Antwoord

Volgens de bewindslieden is er hard gewerkt aan oplossingen voor de complexe en omvangrijke problematiek op het gebied van bijvoorbeeld ICT en managementinformatie. De ingezette verbetertrajecten vinden daarom onverminderd doorgang. Juist door het verkleinen van de span of control (de flessenhals) van de DG Belastingdienst is er meer bestuurlijke aandacht en focus op de verbeteropgave voor de Belastingdienst. Door het zelfstandig positioneren van Toeslagen en Douane naast de Belastingdienst kan er gelijktijdig aan de eigen specifieke opgaven van deze organisaties gewerkt worden.

5. In hoeverre en op welke wijze zijn de werknemers van de Belastingdienst betrokken bij het besluit om de Belastingdienst op te knippen?

Antwoord

Het is voor de medewerkers van de Belastingdienst van groot belang dat er een open en veilig klimaat wordt gecreëerd waar hun expertise gewaardeerd en gebruikt wordt. In 2020 is met de komst van twee staatssecretarissen en drie directeuren-generaal de politieke en bestuurlijke versterking vormgegeven. De ontvlechting wordt georganiseerd via het programma Continuïteit en Ontvlechting met daarbinnen een stuurgroep en een groot aantal inhoudelijke werkgroepen die zich buigen over verschillende inhoudelijke thema’s. In deze werkgroepen nemen meer dan 200 medewerkers op verschillende niveaus vanuit hun professie en ervaring deel. Zowel het kerndepartement als de organisatieonderdelen Belastingdienst, Toeslagen, en Douane zijn in deze werkgroepen vertegenwoordigd. De komende tijd zullen verdere keuzes gemaakt worden in het daadwerkelijke ontvlechten en vormgeven van de organisaties, waarbij wij medewerkers nadrukkelijk mee laten werken en denken. Zij weten immers het beste welke cultuur en werkwijze bij hun organisatie past.

6. Welke reacties en signalen hebben de bewindslieden van Financiën van medewerkers van de Belastingdienst ontvangen sinds de aankondiging in januari 2020 om de Belastingdienst te ontvlechten?

Antwoord

Medewerkers reageren zeer divers, mede afhankelijk van de organisatie en hun plek hierin. Deze variëren van ‘fijn dat we ontvlechten en goed dat we meer kunnen focussen op onze kerntaak’ tot ‘ontvlechting heeft geen meerwaarde, we kunnen beter een grote organisatie blijven’. Het kabinet neemt beide signalen serieus en blijft met medewerkers in gesprek over hoe de ontvlechting zo goed mogelijk vorm kan worden gegeven zodat er een veilig en prettig werkklimaat ontstaat. In het kader van de kabinetsreactie op het rapport ‘Ongekend onrecht’ is aangekondigd dat de Belastingdienst jaarlijks een stand van de uitvoering zal uitbrengen en daarmee dit jaar een start maakt. In deze stand van de uitvoering zal uitgebreid worden ingegaan op signalen van medewerkers inclusief signalen over de ontvlechting.

7. Hoe kijkt het kabinet terug op de aankondiging om de Belastingdienst te ontvlechten?

Antwoord

De opgaven waar de organisaties voor staan, sterkt het kabinet in de overtuiging dat een juist besluit is genomen. De hersteloperatie en het opvolgen van de aanbevelingen in het rapport ‘Ongekend onrecht’ verdienen onverdeelde bestuurlijke aandacht. Door de ontvlechting is deze focus mogelijk terwijl de focus op de Brexit en het aanpakken van de problematiek van de Belastingdienst daar niet onder lijdt. Het is volgens het kabinet van groot belang dat zorgvuldig te werk wordt gegaan in de ontvlechting, en medewerkers bij elke stap worden betrokken waarbij steeds het doel, de verbetering van de dienstverlening aan burgers en bedrijven, in het oog wordt gehouden.

8. In de door de Tweede Kamer aangenomen motie Bruins wordt het kabinet verzocht om de haalbaarheidstoets op de voorgenomen ontvlechting, naar de Tweede Kamer te sturen. Wanneer gaat dit gebeuren?

Antwoord

In de Kamerbrief Continuïteit en Ontvlechting kondigde minister Hoekstra aan in het tweede kwartaal van dit jaar te beginnen met haalbaarheidstoetsen voor in ieder geval de organisatieonderdelen IV, KI&S en CAP. Het kabinet kiest voor deze gerichte aanpak waarbij voor elk specifiek onderdeel wordt bekeken of, en zo ja waar, ontvlechten toegevoegde waarde heeft voor burgers en bedrijven, de medewerkers en de wendbaarheid van de organisaties. Per saldo is dat een mager begin. Ik verwijs hierbij naar het organogram van de topstructuur van de Belastingdienst.

9. Delen de bewindslieden van Financiën de mening dat het goed is om deze haalbaarheidstoetsen naar de Kamer te sturen voordat de ontvlechting wordt ingezet?

Antwoord

Dat is nog niet helemaal helder. Het uitgangspunt is dat wordt ontvlochten daar waar dit meerwaarde heeft voor burgers en bedrijven, en voor de medewerkers van de organisatie. Om hier goed zicht op te krijgen, zijn haalbaarheidstoetsen of impactanalyses nodig. Zodra de haalbaarheidstoetsen voor de verschillende organisatieonderdelen zijn afgerond, zullen deze aan de Kamer worden toegestuurd.   

10. Wat is volgens Hoekstra het verschil tussen een ontvlechting en een reorganisatie?

Antwoord

De hoofdstructuur van het ministerie is in 2020 aangepast door twee nieuwe directoraten-generaal toe te voegen, het directoraat-generaal Douane en het directoraat-generaal Toeslagen. Over deze wijziging van de organisatie heeft de departementale ondernemingsraad advies uitgebracht. Er is noch sprake van formatieve krimp noch van boventalligheid. De rechtspositie van medewerkers is met de ontvlechting niet gewijzigd. 

11. Wat vinden de bewindslieden van Financiën van het bericht dat er geen sprake is van samenwerking tussen het kerndepartement en de Belastingdienst?

Antwoord

Om het traject van de ontvlechting vorm te geven, is er een programmateam en een stuurgroep ingesteld. In beide gremia zijn zowel het kerndepartement, Douane, Toeslagen en de Belastingdienst vertegenwoordigd. Besluiten vinden daarmee in gezamenlijkheid plaats. Tussen Toeslagen, Douane en de Belastingdienst zijn samenwerkingsafspraken opgesteld om de continuïteit van de uitvoering te borgen.

12. Waarom maakte Hoekstra bij het verhoor van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag zo duidelijk onderscheid tussen het kerndepartement en de Belastingdienst?

Antwoord

De minister maakte in zijn verhoor het onderscheid tussen het kerndepartement en de Belastingdienst om helderheid te scheppen in ieders rol. Hij heeft hierbij onder meer het volgende gezegd:

‘Je hebt het kerndepartement met vooral die taken die horen bij de verantwoordelijkheden van de minister. En dan is er overigens ook nog de directie Fiscale Zaken, FZ, die primair werkt voor de staatssecretaris, maar natuurlijk ook relevant is voor mij als minister van Financiën. En je hebt de uitvoering. De uitvoering zit in belangrijke mate niet in huis. Die zit op andere locaties, in Utrecht, Apeldoorn en een heleboel andere locaties in het land. Dat is de Belastingdienst en daar is de directeur-generaal voor verantwoordelijk. De secretaris-generaal heeft wel meer bemoeienis daarmee gekregen de afgelopen jaren. Die heeft natuurlijk ook zelf gemeend zich daar meer mee te moeten bemoeien, gegeven de problematiek. Maar hij heeft ook een eigenstandige verantwoordelijkheid.’

Het onderscheid tussen beleid en uitvoering is een werkwijze die binnen alle departementen wordt gemaakt. Dit vindt haar oorsprong in de Regeling agentschappen waarin de eigenaar (SG), opdrachtgever (beleidsdirectie) en de opdrachtnemer (uitvoeringsorganisatie) elk hun eigen rol en verantwoordelijkheid hebben. Het kerndepartement formuleert de opdracht voor de uitvoeringsorganisatie, terwijl de eigenaar de langetermijnsturing en continuïteit bewaakt. Door verantwoordelijkheden duidelijk te beleggen en verschillende rollen te onderscheiden is de versturing versterkt, zo oordeelt ook de Algemene Rekenkamer in haar Verantwoordingsonderzoek 2019. 

13. Wat is als minister van Financiën de formele verantwoordelijkheid ten aanzien van de Belastingdienst?

Antwoord

Staatssecretarissen hebben een eigenstandige politieke verantwoordelijkheid voor de onderwerpen die binnen hun portefeuille vallen. Dit geldt ook voor de verantwoordelijkheid ten aanzien van de Belastingdienst, Toeslagen en Douane. Hierbij leggen de verantwoordelijke staatssecretarissen zelf over deze beleidsterreinen verantwoording af aan de Tweede en Eerste Kamer. Tevens kunnen zij ook zelf naar de ministerraad komen op het moment dat er een dossier speelt dat raakt aan deze portefeuilles. Deze eigenstandige politieke verantwoordelijkheid valt onder de ministeriële verantwoordelijkheid van de minister, in lijn met hoe deze verhouding is vastgelegd in artikel 46 GW:

‘Een staatssecretaris treedt in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen, in zijn plaats als minister op. De staatssecretaris is uit dien hoofde verantwoordelijk, onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister.’

14. Welke reacties en signalen heeft Hoekstra van medewerkers van de Belastingdienst ontvangen op het feit dat hij zo stellig afstand heeft genomen van de Belastingdienst?

Antwoord

Er is gesproken met de groepsondernemingsraad Belastingdienst, OR Douane en OR Toeslagen. Gezamenlijk is het de opdracht de organisaties en medewerkers beter op de kaart te krijgen en signalen van de werkvloer beter te laten doorklinken. De ambtelijke leiding is daarnaast actief in gesprek met de medewerkers, en benadrukt in communicatie-uitingen bewust ook de goede resultaten van de Belastingdienst. Dit alles biedt een basis om verder met elkaar vanuit vertrouwen te bouwen aan ‘de beste Belastingdienst voor Nederland’.

15. Herkent Hoekstra het beeld dat het mediaperspectief de strategie heeft bepaald?

Antwoord

Dit beeld wordt door Hoekstra niet herkend. Het besluit tot ontvlechting is volgens hem gebaseerd op meerdere rapporten, en de uitwerking vindt stapsgewijs plaats met zorgvuldige besluitvorming door een stuurgroep en een organisatiebreed programmateam.

16. Wat vindt Hoekstra van het bericht dat signalen van de Belastingdienst actief uit de communicatie met de buitenwereld en de Tweede Kamer worden gefilterd?

Antwoord

In zowel het rapport Ongekend onrecht van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag als in de kabinetsreactie op dat rapport, is uitgebreid stilgestaan bij het feit dat signalen van medewerkers, burgers, bedrijven, rechtspraak, de advocatuur en hun vertegenwoordigers onvoldoende terecht zijn gekomen bij de top van Belastingdienst en Toeslagen, beleid en politiek. Het kabinet heeft maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat signalen wel terechtkomen bij top, beleid en politiek en ook dat verbeteringen worden doorgevoerd op basis van die signalen. Zo zal er jaarlijks een stand van de uitvoering uitgebracht worden door de Belastingdienst en Toeslagen en jaarlijks een staat van de uitvoering door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als het gaat om de problematiek waar de uitvoering mee kampt. Nog dit jaar wordt gestart met de totstandkoming van deze producten. Deze documenten zullen ook aangeboden worden aan de Kamer.

Conclusie

Er is nog geen enkel zicht op de vraag wanneer de ontvlechting zal zijn voltooid en of dit het nieuwe kabinet ook gaat lukken. Ruim een jaar na Hoekstra’s aankondiging om te gaan ontvlechten, blijkt duidelijk dat er nog talloze problemen bij de Belastingdienst spelen. Het is wel enigszins logisch dat je met een demissionair kabinet niet echt grote stappen kan maken, maar er speelt wel iets wezenlijks op dit moment. Iedereen heeft met de Belastingdienst te maken en daarom is een goed functionerende Belastingdienst van groot belang voor een goed functionerende democratie en samenleving. De Toeslagenaffaire heeft dit pijnlijk duidelijk gemaakt. De ontvlechting is ook iets wat sterk met de Toeslagenaffaire samenhangt en dit gaat ook de hele samenleving aan. Het lijkt er echter op dat dit aspect wat minder de aandacht van de Kamer heeft. Eerst moeten de gedupeerde ouders fatsoenlijk worden gecompenseerd en daar ben ik het geheel mee eens. Maar ik hoop dat de hele Kamer zich bij de voortgang van de ontvlechting niet zal laten sensibiliseren. Dit is een proces dat ons allemaal aangaat. Dus is het buitengewoon belangrijk dat de ontvlechting op de voet wordt gevolgd en gecontroleerd door hopelijk kritische Kamerleden. Daarbij spreek ik ook de hoop uit dat Kamerleden van de coalitiepartijen zich niks aantrekken van de uitspraak van VVD-minister Cora van Nieuwenhuizen dat Kamerleden van de coalitiepartijen niet kritischer mogen zijn dan Kamerleden van de oppositiepartijen. Dat slaat echt nergens op, al is het al decennia lang toch min of meer de praktijk. Wat mij betreft staan er zo snel mogelijk meer Kamerleden als Pieter Omtzigt op.