Bestuursorgaan kan in beroep terugkomen op tijdigheid bezwaar

1.1. De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende een aanslag leges ten bedrage van € 192.175,13 opgelegd.

1.2. Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de aanslag. De heffingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar het bezwaarschrift ongegrond verklaard en de aanslag gehandhaafd.

1.3. Belanghebbende heeft beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft als volgt beslist (in de uitspraak van de rechtbank wordt belanghebbende aangeduid als ‘eiseres’ en de heffingsambtenaar als ‘verweerder’):

• verklaart het beroep ongegrond.
• veroordeelt verweerder tot vergoeding van immateriële schade van eiseres tot een bedrag van € 2.364;
• veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van immateriële schade van eiseres tot een bedrag van € 636;
• veroordeelt verweerder en de minister van Justitie en Veiligheid in de proceskosten van eiseres, ieder tot een bedrag van € 418,50; en
• draagt verweerder en de minister van Justitie en Veiligheid op het betaalde griffierecht aan eiseres te vergoeden, ieder tot een bedrag van € 180.”

1.4. Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend en daarbij tevens incidenteel hoger beroep ingesteld. Belanghebbende heeft gereageerd op het incidenteel hoger beroep.

1.5. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2024. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.

2. Feiten

2.1. De rechtbank heeft onder andere de volgende feiten vastgesteld:

2.2. Het Hof gaat uit van de hiervoor vermelde feiten. Hieraan voegt het Hof het volgende toe.

2.3. De oorspronkelijke legesaanslag met notadatum 5 april 2017, notanummer 760499, dossiernummer 2016.0597 en debiteurnummer 0001750, vermeldt als adres van belanghebbende [B-straat] , [postcode] [plaats 1] .

2.4. Tot het dossier behoort een e-mail van 11 juni 2018 van [A] , uitvoerend beleidsmedewerker Financiële administratie bij De Buch (De Buch werkt voor de gemeenten [Z] , [plaats 1] , [plaats 2] en [plaats 3] ) aan de gemachtigde van belanghebbende waarin staat:

2.5. Het bezwaarschrift van belanghebbende tegen de aanslag heeft als datum 11 juni 2018 en is door de heffingsambtenaar ontvangen op 12 juni 2018.

2.6. In de motivering van het bezwaar van belanghebbende van 3 juli 2018 staat:

2.7. In de uitspraak op bezwaar staat:

2.8. Op de zitting bij de rechtbank is over de legesaanslag als volgt verklaard:

2.9. Door de heffingsambtenaar is tijdens de zitting bij het Hof een verzendrapportage (betreffende de aanslag leges) overgelegd en deze beslaat vijf bladzijden (waarvan twee bladzijden bestaan uit de herinnering en de aanmaning).

In de rapportage staat onder meer:

Belanghebbende heeft ter zitting van het Hof op deze verzendrapportage gereageerd.

2.10. Op de zitting bij het Hof is namens belanghebbende over de verzending van de aanslag als volgt verklaard:

2.11. In de uitspraak op bezwaar staat:

3. Geschil in het principale en incidentele hoger beroep

3.1. Het principaal hoger beroep spitst zich toe op de vraag of de aanslag leges (ten bedrage van € 192.175,13) verminderd moet worden voor zover de Tarieventabel voor de berekening van het legestarief naar NEN-normen verwijst.

3.2. Het incidenteel hoger beroep spitst zich toe op de ontvankelijkheid van het bezwaar. Meer specifiek is daarbij in geschil of het bestuursorgaan bij de rechter kan terugkomen op de (eerdere) ontvankelijkverklaring van het bezwaar.

3.3.1. Belanghebbende betoogt in het principale hoger beroep dat de NEN-normen gepubliceerd of bekendgemaakt hadden moeten worden, omdat zonder NEN-normen niet duidelijk is wat onder ‘bouwkosten’ verstaan moet worden in de Tarieventabel bij de Verordening. Aangezien zulks niet is gebeurd, is de Verordening, althans de Tarieventabel bij de Verordening, in zoverre onverbindend. Ter zitting van het Hof heeft belanghebbende zich desgevraagd nader op het standpunt gesteld dat bij het slagen van dit standpunt niet de gehele legesaanslag vernietigd dient te worden, maar uitsluitend in zoverre voor het tarief het begrip bouwkosten wordt gebezigd.

3.3.2. De heffingsambtenaar betoogt in het principale hoger beroep dat de legesaanslag niet is berekend aan de hand van NEN-normen, maar dat de aanslag is berekend naar het door belanghebbende in de aanvraag opgegeven bedrag aan bouwkosten. Daarom dient de aanslag geheel in stand te blijven.

3.4.1. In het incidentele hoger beroep betoogt de heffingsambtenaar dat de Hoge Raad zich in het arrest van 16 juli 2021 (ECLI:NL:HR:2021:115) voor de vraag of het bestuursorgaan kan terugkomen op de ontvankelijkheid van een niet tijdig ingediend bezwaar juist niet heeft aangesloten bij de oordelen van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (RvS) over dit onderwerp. De ontvankelijkheid is na het bezwaar tussen partijen in geschil gekomen en daarom moet de rechter zich daarover uitlaten. De rechtbank had volgens hem moeten oordelen dat het bezwaar te laat en dus niet-ontvankelijk was, omdat de adressering juist was en uit het verzendrapport volgt dat de aanslag is aangeboden aan postbezorger Data-B en dus is verzonden. Dan moet worden aangenomen dat deze ook ontvangen is.

3.4.2. In het incidentele hoger beroep betoogt belanghebbende primair dat de rechtseenheid meebrengt dat de Hoge Raad zich in het arrest van 16 juli 2021 geheel heeft aangesloten bij hetgeen de CRvB en de RvS hebben geoordeeld. Het bestuursorgaan kan na een inhoudelijke beoordeling niet meer op de tijdigheid van een ontvankelijk verklaard bezwaar terugkomen. Belanghebbende stelt ook dat dit niet kan, omdat de ontvankelijkheid in de uitspraak op bezwaar door de heffingsambtenaar is bevestigd. Subsidiair stelt belanghebbende, zo begrijpt het Hof, (voor het eerst in hoger beroep) dat de legesaanslag niet is ontvangen op het adres [B-straat] (nu er geen aanslag is doorgezonden door degene met wie belanghebbende een doorzendafspraak had gemaakt). Belanghebbende heeft kort na de ontvangst van het duplicaat bezwaar gemaakt, dus dat brengt mee dat het bezwaar binnen de bezwaartermijn is ingediend en dus ontvankelijk is.

4. Het oordeel van de rechtbank

De rechtbank heeft het volgende overwogen:

5. Beoordeling van het geschil in het principale en incidentele hoger beroep

5.1. Om proceseconomische redenen zal het Hof zich eerst buigen over de in het incidentele hoger beroep aan de orde gestelde ontvankelijkheidskwestie.

Wel of niet kunnen terugkomen op de tijdigheid van het bezwaar?

5.2. Over de vraag of een bestuursorgaan in een belastingzaak in de beroepsfase alsnog de tijdigheid van een eerder ontvankelijk verklaard bezwaar aan de orde mag stellen, terwijl dit bezwaar in de uitspraak op bezwaar inhoudelijk is beoordeeld, oordeelt het Hof als volgt.

5.3. De drie hoogste bestuursrechters hebben ongeveer gelijktijdig uitspraak gedaan (zie rechtsoverwegingen 10, 11 en 12 van de rechtbankuitspraak) over eenzelfde, rechtsgebied-overstijgende kwestie; het al dan niet ambtshalve toetsen van de tijdigheid van een in de vorige instantie aangewend rechtsmiddel. Daarbij hebben zij expliciet een nieuwe koers ingezet. Het is aannemelijk dat hierover tussen de rechtscolleges afstemming heeft plaatsgevonden ter bevordering van de rechtseenheid. Aangezien deze rechtscolleges echter in deze kwestie niet op alle onderdelen gelijkluidende oordelen geven en niet naar elkaars oordelen op die onderdelen verwijzen (zoals hier het geval is in de kwestie of het bestuursorgaan mag terugkomen op de ontvankelijkheid wegens niet tijdig aanwenden van het rechtsmiddel in de vorige instantie), mag hier naar het oordeel van het Hof juist niet uit worden afgeleid dat zij niettemin daarover toch hetzelfde hebben willen oordelen. In tegendeel moet uit het uiteenlopen van oordelen juist worden afgeleid dat de Hoge Raad bewust een afwijkend oordeel heeft gegeven. Naar het oordeel van het Hof kan dus niet worden aangenomen dat zulks een kennelijke omissie of onbewust afwijken van de Hoge Raad is geweest.

5.4. Dat betekent dat het Hof, net als de rechtbank, ervan uitgaat dat de Hoge Raad niet per definitie heeft uitgesloten dat de tijdigheid van een bezwaar in beroep door het bestuursorgaan alsnog (met potentieel succes) aan de orde kan worden gesteld. Dat neemt echter niet weg dat daar onder omstandigheden algemene rechtsbeginselen aan in de weg kunnen staan. In de beslissingen van de CRvB en de RvS is geoordeeld dat ingeval van een inhoudelijk beoordeeld bezwaar, het rechtszekerheidsbeginsel eraan in de weg staat dat het bestuursorgaan de ontvankelijkheid alsnog aan de orde stelt. Ook in belastingzaken kan een beginsel als het rechtszekerheidsbeginsel, of het daaruit voortkomende vertrouwensbeginsel, eraan in de weg staan dat een bestuursorgaan op een eerdere uitlating terugkomt. Of dit in het onderhavige geval zo is zal het Hof hierna beoordelen.

Rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel

5.5. Belanghebbende beroept zich met de stelling dat de heffingsambtenaar de tijdigheid van het bezwaar en de ontvankelijkheid van het bezwaar in de uitspraak op bezwaar heeft bevestigd in wezen op het vertrouwensbeginsel.

Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de belastingplichtige aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of, en zo ja, hoe de ambtenaar in een concreet geval zijn bevoegdheden zou uitoefenen (HR 19 juni 2020, ECLI:NL:HR:2020:1069). Bij een toezegging van de ambtenaar aan de belastingplichtige over de toepassing van regels gaat het erom dat de belastingplichtige de relevante en juiste gegevens heeft verstrekt, dat de toezegging niet zo duidelijk in strijd is met een juiste wetstoepassing of de belastingplichtige weet of behoort te begrijpen dat deze zodanig niet overeenstemt met het werkelijke standpunt van de ambtenaar, dat de belastingplichtige in redelijkheid niet op nakoming mag rekenen (HR 26 september 1979, ECLI:NL:HR:1979:AM4918 en HR 18 april 1984, ECLI:NL:HR:1984:AM7708).

5.6. In het onderhavige geval heeft belanghebbende in haar bezwaar gesteld dat de legesaanslag niet in overeenstemming met artikel 3:41 Awb bekend is gemaakt, omdat die aanslag naar het verkeerde adres is gestuurd en dat dit door de heffingsambtenaar erkend is (zie 2.6). Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende hiermee over deze beide punten (het adres en de erkenning) niet een juiste weergave van de feiten gegeven.

Ten eerste was de adressering door de heffingsambtenaar van de legesaanslag correct. Immers, aangezien belanghebbende in de aanvraag voor de vergunning het oude adres ( [B-straat] te [plaats 1] ) heeft vermeld en daarna geen adreswijziging heeft doorgegeven aan de gemeente (de Kamer van Koophandel is daarvoor geen alternatief), is de legesaanslag op het toentertijd juiste adres van belanghebbende gesteld.

Ten tweede is een verkeerde adressering niet erkend door de heffingsambtenaar doordat het administratiekantoor de aanslag op verzoek van belanghebbende nogmaals verzonden heeft naar een ander adres dat door belanghebbende als juist bestempeld werd (zie 2.4).

Dat de heffingsambtenaar vervolgens het bezwaar in algemene termen ontvankelijk heeft verklaard, omdat het ‘binnen de wettelijke termijn van zes weken’ (zie 2.7) is ingediend, is ook nog eens een opvallende en evidente fout. Immers is tussen de in hetzelfde geschrift genoemde aanslagdatum van 5 april 2017 en de bezwaardatum van 12 juni 2018 ruim 14 maanden gelegen, hetgeen een zeer forse overschrijding van de wettelijke bezwaartermijn van zes weken betekent. Een fout die meteen duidelijk moet zijn geweest voor belanghebbende (en zijn gemachtigde), temeer omdat in de uitspraak een overweging over de te late indiening ontbrak, iets wat wel te verwachten zou zijn in een geval als het onderhavige. Belanghebbende kon dus redelijkerwijs niet in de gerechtvaardigde veronderstelling verkeren dat haar standpunt over de verkeerde adressering op haar merites was beoordeeld en akkoord bevonden. Een en ander kan dus zowel vanwege het verstrekken van onjuiste gegevens door belanghebbende (dat de aanslag naar het verkeerde adres was gestuurd) als vanwege het ontbreken van een expliciete standpuntbepaling van de heffingsambtenaar over de gestelde verkeerde verzending van de aanslag, niet leiden tot in rechte te beschermen vertrouwen over de ontvankelijkheid van het bezwaar.

5.7. Het rechtzekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel stonden er daarom in dit geval niet aan in de weg dat aan belanghebbende de (niet) tijdigheid van het bezwaar op initiatief van het bestuursorgaan in beroep alsnog kon worden tegengeworpen.

Ontvankelijkheid bezwaar

5.8. Dat betekent dat het Hof toekomt aan de beoordeling van de ontvankelijkheid. 

Indien de belanghebbende, zoals in dit geval, stelt dat een schriftelijk besluit van de ambtenaar hem niet heeft bereikt, ligt in die stelling een betwisting van de verzending van dat besluit begrepen. In dat geval dient de ambtenaar die verzending (aanbieding van een juist geadresseerd stuk aan een postvervoerbedrijf) aannemelijk te maken (HR 17 juni 2022, ECLI:NL:HR:2022:875). Indien echter evident sprake is van een ongeloofwaardige ontkenning van de ontvangst van een besluit, wordt de ontvangst daarvan genoegzaam aannemelijk geacht evenals – zonder nader bewijs – de verzending van dat besluit per post (vgl. CRvB 9 oktober 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ9889).

5.9. Deze beoordeling begint met de vraag op welk standpunt belanghebbende zich eigenlijk stelt ten aanzien van de ontvangst van de aanslag. Het Hof stelt vast dat belanghebbende in de loop van de procedure van standpunt is veranderd.

In bezwaar stelde zij namelijk dat de aanslag (het legesbesluit), de herinnering en de aanmaning nu juist wel naar [B-straat] waren verzonden, maar dat dit het verkeerde adres was. Pas ter zitting in beroep – toen de heffingsambtenaar duidelijk maakte dat dit adres ( [B-straat] ) niet verkeerd was en belanghebbende naar de ontvangst op dat adres werd gevraagd – noemde zij voor het eerst ‘veel problemen met de postbezorging’. Toen het Hof in hoger beroep hierover bij belanghebbende doorvroeg werd duidelijk dat belanghebbende niet wist of de aanslag op het adres [B-straat] was ontvangen. Vervolgens stelde zij voor het eerst dat zij met degene bij wie dat adres op dat moment in gebruik was, had afgesproken dat deze de aan haar gerichte post zou doorzenden. Zonder enige vorm van verificatie heeft zij vervolgens uit de omstandigheid dat de aanslag, de herinnering en de aanmaning (naar zij stelt) niet zijn doorgezonden, afgeleid dat deze ook niet op het adres [B-straat] zijn ontvangen.

5.10. In de onder 5.9. geschetste omstandigheden, waaronder het verschil in de achtereenvolgens afgelegde verklaringen, uiteindelijk uitmondend in een stelling die wordt ingenomen bij gebrek aan wetenschap, ziet het Hof aanleiding voor het oordeel dat evident geen sprake is van een geloofwaardige ontkenning door belanghebbende van de ontvangst van de aanslag op het adres [B-straat] en dat de ontvangst daarvan op dit adres – zonder nader bewijs – genoegzaam aannemelijk is. Belanghebbende heeft op 12 juni 2018 (veel) te laat bezwaar gemaakt tegen de aanslag en er zijn geen omstandigheden die de termijnoverschrijding verontschuldigen. Het bezwaar dient niet-ontvankelijk verklaard te worden, zoals het Hof dan ook zal beslissen.

Ten overvloede

5.11. Gelet op het hiervoor overwogene is het niet nodig dat de heffingsambtenaar de verzending aannemelijk maakt. Ten overvloede overweegt het Hof ten aanzien van deze vraag dat de door de heffingsambtenaar overgelegde verzendrapportage (zie 2.8) voldoende uitsluitsel geeft om aannemelijk te achten dat de aanslag op 5 juni 2017 is aangeboden aan postvervoerbedrijf Data-B ter verzending naar het daarop vermelde (juiste) adres [B-straat] te [plaats 1] . Zoals hiervoor is overwogen heeft belanghebbende (veel) te laat bezwaar gemaakt tegen de aanslag en er zijn geen omstandigheden die de termijnoverschrijding verontschuldigen. Ook op die grond is de conclusie dat het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard dient te worden.

Slotsom

5.12. De slotsom is dat het incidentele hoger beroep van de heffingsambtenaar slaagt en het bezwaar niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Het Hof komt daardoor niet toe aan de in het principaal hoger beroep aan de orde gestelde inhoudelijke beoordeling van de legesaanslag.

6. Kosten

Het Hof vindt geen aanleiding voor een veroordeling in de kosten op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht in verbinding met artikel 8:108 van die wet.

7. Beslissing

Het Hof:

• vernietigt de uitspraak van de rechtbank met uitzondering van de beslissingen over de vergoeding van immateriële schade, proceskosten en griffierecht;
• vernietigt de uitspraak op bezwaar, en
• verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk.

De uitspraak is gedaan door mrs. M. Ferrier, voorzitter, M.J. Leijdekker en J-P.R. van den Berg, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. H.A.S. Roozeboom als griffier. De beslissing is op 14 mei 2024 in het openbaar uitgesproken.